PRIMERA PARTE

INFORME GENERAL

1. Introducción
2. Cuestiones generales relativas a las normas internacionales del trabajo
3. Memorias solicitadas en virtud del artículo 19 de la Constitución
4. Cumplimiento de las obligaciones específicas

A. Introducción

1. De conformidad con el artículo 7 de su Reglamento, la Conferencia estableció la Comisión de Aplicación de Normas para considerar e informar en relación con el punto III del orden del día: «Informaciones y memorias sobre la aplicación de convenios y recomendaciones». Integraron la Comisión 228 miembros: 109 miembros gubernamentales, 25 miembros empleadores y 94 miembros trabajadores. También formaron parte de la Comisión 17 miembros gubernamentales adjuntos, 54 miembros empleadores adjuntos y 118 miembros trabajadores adjuntos⁽¹⁾. Además, 44 organizaciones internacionales no gubernamentales estuvieron representadas por observadores.

2. La Comisión eligió la siguiente Mesa:
 

3. La Comisión celebró 18 sesiones.

4. En el marco de su mandato, definido en el artículo 7 del Reglamento de la Conferencia, la Comisión procedió al examen de los siguientes asuntos: i) informaciones sobre la sumisión a las autoridades competentes de los convenios y de las recomendaciones adoptados por la Conferencia, presentadas en virtud del artículo 19 de la Constitución; ii) memorias sobre la aplicación de los convenios ratificados, comunicadas de conformidad con los artículos 22 y 35 de la Constitución; y iii) memorias solicitadas por el Consejo de Administración en virtud del artículo 19 de la Constitución sobre el Convenio núm. 97 y la Recomendación núm. 86 sobre los trabajadores migrantes (revisado), 1949 y el Convenio núm. 143 y la Recomendación núm. 151 sobre los trabajadores migrantes (disposiciones complementarias), 1975⁽²⁾.

5. Conforme a la práctica habitual, la Comisión inició su labor con una discusión general sobre la aplicación de los convenios (en particular, sobre los convenios ratificados) y de las recomendaciones, así como sobre la manera en que los Estados Miembros cumplen con las obligaciones derivadas de la Constitución de la OIT. La Comisión procedió luego a un intercambio sobre el Estudio general de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones relativo a los trabajadores migrantes. Por último, y como de costumbre, la Comisión discutió algunos casos individuales sobre la aplicación de los convenios ratificados, el cumplimiento de la obligación de presentación de memorias y la de someter los convenios y las recomendaciones a las autoridades nacionales competentes.

6. El examen de los casos individuales, que constituyó lo esencial de los trabajos de la Comisión, se basó principalmente en las observaciones contenidas en el informe de la Comisión de Expertos y en las explicaciones escritas u orales facilitadas por los gobiernos concernidos. La Comisión se basó además en las discusiones celebradas en años anteriores, en los comentarios recibidos de las organizaciones de empleadores y de trabajadores, así como también, llegado el caso, en los informes de los otros órganos de control de la OIT y de demás organizaciones internacionales. En razón del tiempo limitado disponible, la Comisión se vio obligada a hacer una selección entre las observaciones de la Comisión de Expertos, conformándose en consecuencia con discutir un número limitado de casos. Por ende, la Comisión confía en que los gobiernos interesados darán una atención particular a los comentarios de la Comisión de Expertos y que no dejarán de tomar las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de las obligaciones asumidas. La segunda parte del presente informe contiene un resumen de las informaciones proporcionadas por los gobiernos, de las discusiones celebradas y de las conclusiones adoptadas por la Comisión.

7. Los miembros trabajadores declararon que estaban en condiciones de aprobar el proyecto de lista de casos individuales. Los miembros trabajadores advirtieron que la elección de los casos prioritarios, con miras a una discusión tripartita, siempre eran ejercicios difíciles, debido, por una parte, al gran número de problemas encontrados en todas las regiones del mundo para la aplicación de los convenios, tal como lo recogía el informe de la Comisión de Expertos y; por otra parte, al tiempo muy limitado para que la Comisión proceda al examen de los casos individuales. Antes de la modificación de la duración de la Conferencia, se incluían en la lista los casos de más de 20 países en relación con la aplicación de más de 50 convenios. Había también otras limitaciones; en efecto, las discusiones eran más exhaustivas y a veces más complejas. El advenimiento de regímenes democráticos en muchos países favoreció la adopción de nuevas legislaciones; las cuales no siempre eran conformes con las normas internacionales. La creciente mundialización de la economía generó también nuevos problemas. Respecto de la elección de los casos individuales -- ejercicio para el cual la Comisión de la Conferencia tenía total libertad --, los miembros trabajadores se basaban en un conjunto de criterios. Estos criterios incluían la naturaleza de las observaciones de la Comisión de Expertos; la presencia de una nota a pie de página en el informe de la Comisión de Expertos; el hecho de que se le haya solicitado al gobierno que comunique informaciones completas a la Conferencia; la calidad y el alcance de las respuestas comunicadas por el gobierno y reproducidas en el informe o, por el contrario, la ausencia de respuesta por parte del gobierno; las discusiones y las conclusiones de la Comisión de la Conferencia durante sus sesiones anteriores, los comentarios recibidos de organizaciones internacionales de trabajadores, tales como la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) y la Confederación Mundial del Trabajo (CMT), o de las organizaciones de empleadores y de trabajadores en el ámbito nacional; también los informes de otros órganos de control de la OIT y de demás organizaciones internacionales; y la evolución más reciente en el terreno. Para concluir, un último criterio que se tomaba en cuenta era la naturaleza de las declaraciones de los miembros trabajadores en ocasión de la adopción de la lista el año anterior. Se trataba de países y de casos respecto de los cuales los miembros trabajadores habían solicitado a la Comisión de Expertos la inclusión de comentarios en su informe, de modo de que la Conferencia y la Comisión de la Conferencia estén en condiciones de examinarlos, si entretanto no se habían producido verdaderos progresos. Se trataba de los casos de Costa Rica (Convenio núm. 98), de Guatemala (Convenio núm. 87), de Irán (Convenio núm. 111) y de Pakistán (Convenio núm. 29). El criterio prioritario era la materia del caso, pero los miembros trabajadores buscaban también garantizar un equilibrio entre las regiones y los tipos de convenios. La Comisión de la Conferencia no discutía únicamente sobre los convenios fundamentales, sino también sobre los problemas de aplicación y la evolución reciente en lo que respecta a los llamados convenios técnicos, por ejemplo, aquellos en materia de seguridad social.

8. Los miembros trabajadores desearon hacer algunas observaciones que consideraron importantes para la Comisión de Expertos, la Oficina, los gobiernos interesados y la Comisión de la Conferencia. Estas observaciones estaban en relación con tres casos que no se habían incluido en la lista. El primer caso era el de Japón en relación con el Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29), en lo referente a las mujeres detenidas durante la Segunda Guerra Mundial en los «centros de recreo» de la época de la guerra. La Comisión de Expertos había formulado observaciones detalladas y precisas sobre esta cuestión e insistido en que el Gobierno del Japón adopte con celeridad medidas concretas. Se trataba especialmente de reparaciones gubernamentales individuales, de la ejecución de la sentencia de una Corte de Primera Instancia a favor de las mujeres surcoreanas y, sobre todo, de las excusas que el Gobierno del Japón debía presentar asumiendo expresamente su responsabilidad por los abusos sexuales perpetrados contra mujeres de diferentes nacionalidades. Al igual que en 1997, el informe de la Comisión de Expertos había señalado con toda razón los principios fundamentales y universales que se cuestionaban en el caso e insistido para que el Gobierno del Japón potencie y acelere sus acciones e iniciativas en la materia. Eran muchas las mujeres que no habían aceptado las disculpas que se les presentaron, debido a que, según ellas, las disculpas no mostraban que el Gobierno haya asumido su responsabilidad por los actos cometidos durante la guerra. Además, pareciera que la carta de disculpa se dirigió únicamente a las mujeres que habían aceptado la oferta de compensación. El Gobierno del Japón debería tomar la iniciativa de reunirse con las organizaciones sindicales interesadas, con las organizaciones representativas de las mujeres víctimas de tales actos y con los gobiernos de los diferentes países afectados, para encontrar una verdadera solución que respondiera a las expectativas de la mayoría de las víctimas. El Gobierno del Japón debía informar rápidamente a la Comisión de Expertos sobre las acciones y las iniciativas que emprendería en relación con el caso. La reacción del Gobierno era decisiva para el curso que la Comisión de Expertos y la Comisión de la Conferencia habrían de dar al asunto.

9. Como segundo caso, los miembros trabajadores mencionaron el de Turquía en relación con la aplicación del Convenio sobre derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98). La Comisión de la Conferencia se vio obligada a incluir este caso en muchas ocasiones en la lista (ocho veces en el curso de los últimos 11 años), debido a los problemas estructurales existentes en materia de negociación colectiva, tanto en el sector privado como en el sector público. Desde hacía algunos años, el Gobierno emprendió una reforma legislativa, habiendo sido adoptada la antigua legislación, en su esencia, bajo el régimen militar, con miras a controlar o a oprimir a los sindicatos y con el objeto de restringir la negociación colectiva. Desafortunadamente, algunas leyes o diversos proyectos legislativos recientes estaban también en contradicción con el Convenio núm. 98. Por dicho motivo, los miembros trabajadores solicitaban a la Comisión de Expertos que retome nuevamente el caso mencionado en su informe del año próximo, para que la Comisión de la Conferencia pueda examinar si se habían producido entretanto progresos reales.

10. Los miembros trabajadores indicaron que el último caso era el de la aplicación por Colombia del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87). Los miembros trabajadores habían propuesto la inscripción del caso en la lista, dado que se trataba de uno de los asuntos de mayor gravedad. Dos mil quinientos sindicalistas perdieron la vida como consecuencia de sus actividades sindicales, sin que se haya podido comprobar que las autoridades hayan emprendido acciones enérgicas contra los responsables de dichos asesinatos. Los miembros trabajadores advirtieron que los miembros empleadores de la Comisión de la Conferencia no negaron que la aplicación del Convenio núm. 87 planteara grandes problemas. Además, los miembros empleadores se habían referido a las discusiones de la reunión del Consejo de Administración de marzo de 1999 como consecuencia de la presentación, en la reunión de la Conferencia de julio de 1998, de una queja en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT. Los miembros trabajadores habían también advertido que el Consejo de Administración acordó que se decidirá durante su reunión de noviembre de 1999 si se establecerá o no una comisión de encuesta y que tal decisión sería seguramente adoptada si acaso no se hubiesen realizado progresos hasta entonces. Los miembros trabajadores esperaban con enorme interés que el Gobierno de Colombia concretase efectivamente los compromisos formales contraídos en 1998 ante la Comisión de la Conferencia. En aquella ocasión, el Gobierno había declarado que colaboraría plenamente con la OIT, para poner fin a las violaciones del Convenio núm. 87. Los miembros trabajadores afirmaron que la Comisión de la Conferencia podrá volver, de todas formas, sobre el caso, ya sea en el marco del seguimiento de las recomendaciones de la comisión de encuesta que el Consejo de Administración pudiera decidir establecer, ya sea en el marco de la discusión del informe de la Comisión de Expertos. El miembro trabajador de Alemania subrayó que la decisión de no tratar el caso de Colombia sobre el Convenio núm. 87 en la lista no debía servir como argumento al Consejo de Administración para impedir el establecimiento de una comisión de encuesta en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT.

11. Los miembros empleadores observaron que la Comisión venía utilizando desde hacía varios años los mismos métodos para la selección de los casos individuales sobre los cuales los miembros gubernamentales podrían ser invitados a comunicar informaciones a la Comisión y que dichos métodos habían probado su eficacia. Sería imposible que la Comisión examinara todos los casos a los que se hace referencia en el informe de la Comisión de Expertos. Sin embargo, admitieron que la lista de casos incluidos en un documento de la Comisión de la Conferencia nunca resultaba enteramente satisfactoria y daba lugar a que se presenten dilemas. Ninguna selección de casos podría satisfacer a todas las partes interesadas y la Mesa de la Comisión estableció dicha lista de común acuerdo. Los miembros empleadores lamentaron que varios gobiernos no se habían inscripto al inicio de la discusión de casos individuales.

12. Los miembros empleadores se refirieron, en particular, a los casos relativos a la aplicación del Convenio núm. 87 por Colombia, del Convenio núm. 29 por Japón y del Convenio núm. 98 por Turquía; no incluidos en la lista. En lo que respecta a la aplicación del Convenio núm. 87 por Colombia, muchos se preguntaron si acaso el examen del caso no podría poner en peligro el proceso de paz recientemente iniciado. Aunque algunos estimaron que la decisión adoptada en marzo de 1999 por el Consejo de Administración de aplazar la creación de una comisión de encuesta tenía la finalidad de que ningún órgano de control examinara el caso, los miembros empleadores confirmaron que, de no establecerse una comisión de encuesta, el año próximo sería examinado el caso de Colombia por la Comisión de la Conferencia. La decisión de no incluir los casos de Japón y de Turquía se había adoptado después de largas deliberaciones.

13. Los miembros empleadores recordaron que la Comisión de la Conferencia podía invitar a cualquier gobierno a brindarle informaciones. Se debía adoptar la lista de casos individuales tal como había sido presentada.

B. Cuestiones generales relativas a las normas internacionales del trabajo

Introducción: aspectos generales de los procedimientos de control

14. La Comisión dio la bienvenida a Sir William Douglas, Presidente de la Comisión de Expertos. En nombre de la Comisión de Expertos, Sir William agradeció a la Comisión de la Conferencia por haberlo invitado nuevamente a asistir a la discusión en calidad de observador. Reafirmando los principios de independencia, objetividad e imparcialidad que han guiado su acción, la Comisión de Expertos se refirió nuevamente en su informe al espíritu de respeto mutuo, cooperación y responsabilidad que prevalece en sus relaciones con la Conferencia y en particular con la Comisión de Aplicación de Normas. Tanto la Conferencia en su conjunto, como la Comisión de la Conferencia y la Comisión de Expertos, se inspirarán y orientarán por los objetivos estratégicos definidos por el Director General: promover y hacer realidad los principios y derechos del trabajo, la creación de mayores oportunidades para asegurar a hombres y mujeres un puesto de trabajo e ingresos decentes; ampliar la cobertura y eficacia de la protección social para todos, y reforzar el tripartismo y el diálogo social.

15. Sir William puso en evidencia varios aspectos del informe de la Comisión de Expertos. Sobre la Declaración relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento, la Comisión de Expertos recordó que había dado siempre su beneplácito a cualquier medida que supusiera un fortalecimiento de la capacidad de la OIT para fomentar y proteger los derechos humanos fundamentales que estaban en el ámbito de su mandato. El mecanismo de seguimiento de la declaración no estaba destinado a substituir los procedimientos de control establecidos, la Comisión de Expertos continuará su labor en el marco de su mandato y de conformidad con los principios y mecanismos seguidos durante años. En lo que concierne a la aplicación de ciertos convenios, la Comisión de Expertos llamó la atención sobre la aplicación del Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29), en relación con el trabajo penitenciario, y solicitó a los gobiernos que informen sobre su legislación y práctica sobre el empleo de detenidos en prisiones privadas o por parte de empresas privadas que funcionan en las prisiones. La Comisión de Expertos abordó también asuntos en relación con la aplicación del Convenio sobre documentos de identidad de la gente de mar, 1958 (núm. 108) en lo que respecta a los derechos y obligaciones que derivan de la expedición de documentos de identidad. Se creaba cierta confusión si los documentos de identidad eran considerados como pasaportes. La Comisión de Expertos ponía en evidencia la conveniencia de hacer una clara distinción entre el documento de identidad, al que se refiere el Convenio núm. 108; y, un pasaporte, documento de identidad que podía estar sujeto a consideraciones de seguridad del Estado o de emigración ilegal. La aplicación del Convenio sobre política del empleo, 1964 (núm. 122) seguía siendo objeto de un diálogo sostenido entre las dos comisiones: la Recomendación núm. 189 sobre la creación de empleo en las pequeñas y medianas empresas, adoptada en 1998, reconocía el papel de la iniciativa privada en la creación de empleos y la necesidad de que las autoridades públicas mantengan un clima que propicie el progreso y el crecimiento de las empresas. La Comisión de Expertos también trató la aplicación del Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169), por el gran alcance que se espera de su aplicación para proteger, en la legislación y la práctica, los derechos de los pueblos indígenas y tribales y para que puedan conservar sus usos y costumbres autóctonos. Asimismo, la Comisión de Expertos observó con interés los trabajos preparatorios del proyecto de convenio para la prohibición y eliminación de las peores formas de trabajo infantil. La Comisión de Expertos confiaba en que toda nueva norma en la materia completará los instrumentos actualmente vigentes que regulan la edad mínima para la admisión al empleo o al trabajo, los cuales continúan siendo de importancia fundamental para la actividad de los cuerpos de inspectores del trabajo nacionales. En relación con la aplicación de convenios en las empresas o zonas francas de exportación y, en particular, la aplicación del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) , en el contexto de la mundialización de la economía, la Comisión de Expertos esperaba que los gobiernos continuarían comunicando nuevas informaciones en la materia y que las organizaciones de empleadores y de trabajadores contribuirían con todas aquellas observaciones que consideren útiles.

16. Sir William puso en evidencia que al examinar las memorias especiales relativas al Convenio núm. 87 y al Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), ciertos Estados Miembros de la OIT, desde hacía muchos años, algunos de los cuales representan países muy poblados, y aproximadamente la mitad de los trabajadores y empleadores del mundo, seguían, al parecer, sin querer evolucionar hacia una posición que permita una eventual ratificación de los dos instrumentos.

17. De manera general, la Comisión de Expertos lamentaba también que se haya recibido únicamente un 62 por ciento de las memorias solicitadas sobre la aplicación de convenios ratificados. Se esperaba que la asistencia que brindan los especialistas de normas de los equipos multidisciplinarios ayudaría a mejorar el porcentaje de memorias recibidas. El Estudio general de la Comisión de Expertos, sobre los trabajadores migrantes, parecía particularmente oportuno dado que, según algunas estimaciones, más de 90 millones de personas (trabajadores migrantes y sus familias) residían actualmente, legalmente o no, en un país distinto del suyo. No solamente se incrementó el volumen de migrantes, sino también el número de países de origen y de países de destino. El Estudio general examinaba las disposiciones y otras medidas de protección para asegurar el principio de igualdad de trato que contienen los instrumentos analizados. La Comisión observó que el Convenio sobre los trabajadores migrantes (revisado), 1949 (núm. 97), había obtenido solamente 41 ratificaciones y que el Convenio sobre los trabajadores migrantes (disposiciones complementarias), 1975 (núm. 143), solamente 18 ratificaciones. Si bien era cierto que los flujos migratorios, en cuyo contexto dichos instrumentos habían sido adoptados difería mucho al que actualmente existe, también era verdad que las normas y principios establecidos seguían siendo válidos. La protección contra la explotación y la igualdad de trato eran tan importantes para la comunidad de acogida como para los migrantes. Se debería contar con mecanismos más avanzados, para abordar, tanto a nivel nacional como internacional, las migraciones para el empleo.

18. Sir William agradeció a la Comisión de la Conferencia por la consideración brindada durante la discusión general al trabajo de la Comisión de Expertos en el curso de un debate que fue del nivel más alto. Indicó que informaría a la Comisión de Expertos sobre el contenido de la discusión y la atmósfera constructiva en que se desarrolló. Sir William invitó a los dos Vicepresidentes de la Comisión de la Conferencia a que visitaran a la Comisión de Expertos en su próxima reunión.

19. La Comisión tomó nota de la introducción presentada por la Representante del Secretario General sobre distintos asuntos de la agenda y la evolución de las cuestiones normativas en la Organización.

20. El miembro gubernamental de Francia, en su calidad de Presidente del Grupo de Trabajo sobre la política de revisión de normas de la Comisión de Cuestiones Jurídicas y Normas Internacionales del Trabajo del Consejo de Administración, como en años anteriores, informó a la Comisión sobre el progreso de las labores del Grupo de Trabajo, que se reflejaban en un documento distribuido por la Secretaría de la Comisión. El Grupo de Trabajo examinó todos los convenios no marítimos, con excepción de tres convenios; e inició el examen de las recomendaciones. Durante la reunión de noviembre de 1999, el Grupo de Trabajo tratará también sobre los métodos de revisión de las normas. El orador comunicó indicaciones sobre las decisiones adoptadas por el Consejo de Administración e invitó a los integrantes de la Comisión a que se hicieran eco del llamamiento formulado a las autoridades nacionales para que el Instrumento de Enmienda de la Constitución de la OIT, adoptado en 1997, sea ratificado a la brevedad posible.

21. Los miembros empleadores recordaron que para cumplir con su mandato, la Comisión de la Conferencia debía examinar las informaciones presentadas verbalmente o por escrito por los Estados Miembros sobre las medidas adoptadas para dar cumplimiento a las obligaciones derivadas de la Constitución de la OIT. Se podía apreciar plenamente las dimensiones de la labor por la magnitud del informe preparado por la Comisión de Expertos, el más extenso que se haya presentado a la Comisión de la Conferencia. Si bien el informe de la Comisión de Expertos no era la única base para las labores de la Comisión de la Conferencia, resultaba de particular importancia. Uno de los motivos de dicha importancia era el hecho de que el informe no sólo facilitaba información sobre las actividades de la Comisión de Expertos, sino también incluía muchas informaciones sobre las labores de la OIT en numerosos asuntos, y en particular sobre las discusiones del Consejo de Administración y sus órganos subsidiarios.

22. Los miembros empleadores saludaron el refuerzo de la colaboración entre los dos órganos independientes del mecanismo de control de la OIT, a saber, la Comisión de Expertos y la Comisión de la Conferencia. Una muestra del entendimiento mutuo que existía entre los dos órganos era la invitación cursada a Sir William Douglas, Presidente de la Comisión de Expertos, para asistir a la discusión general de la Comisión de la Conferencia. Si bien la Comisión de Expertos había invitado a su vez a los Vicepresidentes de la Comisión de la Conferencia para que estuvieran presentes en su reunión de diciembre de 1998, lamentablemente el Vicepresidente empleador no había podido concurrir por razones ajenas a su voluntad. En general, los miembros empleadores sentían que había indicaciones claras de progreso de la colaboración entre los dos órganos más importantes del mecanismo de control de la OIT. No obstante, tal colaboración no se debía limitar a gestos puramente simbólicos. Se recordó que, en último análisis, las dos comisiones trataban las mismas cuestiones con arreglo a los términos de las mismas normas de la OIT. La Comisión de la Conferencia siempre tomó debida nota de las conclusiones de la Comisión de Expertos. Además, durante varios años, la Comisión de Expertos venía declarando que tomaba plenamente en consideración las deliberaciones de la Comisión de la Conferencia, no sólo respecto a las cuestiones generales, sino también a las específicas. En este sentido, las detalladas actas de las discusiones de la Comisión de la Conferencia constituían el mejor medio para el seguimiento de su labor. En consecuencia, los miembros empleadores valoraron positivamente que la Comisión de Expertos, en el examen de los casos individuales, haga cada vez más referencias a las discusiones y conclusiones de la Comisión de la Conferencia. Advirtieron que un conocimiento preciso y exacto de las posiciones adoptadas por cada órgano, así como también de las cuestiones controvertidas, era un requisito previo para mejorar un entendimiento más profundo. La finalidad común de ambas instancias era la de determinar si los Estados Miembros cumplían, y en qué medida, con las obligaciones derivadas de la Constitución de la OIT y de los convenios ratificados. Si bien ninguna de las dos comisiones tenía las funciones de un tribunal, ambas debían considerar cuestiones jurídicas para determinar si se cumplía con las obligaciones derivadas de los tratados internacionales aplicables. Expresaron su acuerdo con los comentarios de la Comisión de Expertos sobre el éxito de los mecanismos de control de la OIT. El éxito se reflejaba no sólo en el número de casos de progreso, sino también en los resultados positivos del diálogo con gobiernos, en particular cuando ambos órganos de control estaban de acuerdo sobre un tema determinado.

23. Los miembros empleadores observaron que la nueva estructura de la Oficina estaba destinada a mejorar el funcionamiento de la Organización en distintas áreas. Subrayaron que era necesario que la concepción nueva e integrada que la mencionada estructura tenía el objetivo de promover, tome en consideración la función de la Comisión de la Conferencia, la cual desempeñaba un papel importante para promover la defensa de los principios y derechos fundamentales del trabajo, tal como se había establecido en los siete convenios fundamentales. La Comisión de la Conferencia trataba también la protección social adecuada, protección que constituye un requisito previo para la promoción del empleo productivo y libremente elegido; el pleno empleo a su vez promoverá el objetivo fundamental de lograr el crecimiento económico y la justicia social. Los problemas que se planteaban debían resolverse mediante el diálogo social. Por consiguiente, a juicio de los miembros empleadores, los cuatro objetivos estratégicos encontrarán su punto de confluencia natural en la Comisión de la Conferencia, dada la importancia fundamental que se acuerda al diálogo social.

24. Los miembros trabajadores agradecieron al Presidente de la Comisión de Expertos por haber aceptado nuevamente asistir a la discusión general de la Comisión y se felicitaron del diálogo entre las dos comisiones. El informe de la Comisión de Expertos reflejaba numerosos puntos de los elementos que se discutían en la Comisión de la Conferencia. En particular, se podían destacar ciertos temas importantes tales como la aplicación de los convenios en las zonas francas de exportación o el trabajo de los prisioneros cedidos para actividades administradas por empresas privadas. En ocasión de su reunión de noviembre de 1998, la Comisión de Expertos había tomado por primera vez la iniciativa de invitar al Vicepresidente empleador y al Vicepresidente trabajador de la Comisión de la Conferencia. De tal modo, se había podido dar a conocer las prioridades o preocupaciones de los miembros trabajadores. La segunda parte del informe de la Comisión de Expertos reflejaba también elementos importantes de la discusión y de las conclusiones de la Comisión de la Conferencia sobre los casos individuales. Estas referencias eran muy útiles, sobre todo en relación con el seguimiento de los compromisos que los gobiernos han asumido ante la Comisión de la Conferencia sobre determinados puntos. Además, el informe de la Comisión de Expertos reiteraba las observaciones relativas a casos individuales sobre los que los miembros trabajadores habían expresado el año pasado que deseaban estar en condiciones de volver a examinar el presente año. Se trataba de Irán, para el Convenio núm. 111; de Guatemala, para el Convenio núm. 87; de Costa Rica, para el Convenio núm. 98; y de Pakistán, para el Convenio núm. 29. En el párrafo 8 de su informe se recordaban en forma resumida los principios y métodos de trabajo de la Comisión de Expertos. La Comisión de la Conferencia contribuía con análisis, posiciones y testimonios de las personas cercanas a las realidades del terreno. La Comisión de Expertos consideraba este aporte en el marco de un análisis jurídico, técnico e imparcial. La complementariedad de los dos órganos de control constituía un elemento esencial para el fortalecimiento del sistema de control y era uno de los motivos de su éxito.

25. El miembro gubernamental de Suiza, después de haber recordado que el sistema normativo no preveía sanciones en caso de su violación, subrayó que la mejor herramienta era la cooperación técnica que podía ayudar a los Estados que encontraban problemas de aplicación. La miembro gubernamental de Rumania advirtió que si el derecho internacional, incluyendo al derecho internacional del trabajo, se basaba en la voluntad soberana de los Estados de asumir compromisos internacionales, la cuestión del recurso a las sanciones no se planteaba. En cambio, se podría instaurar la fuerza del buen ejemplo. La Comisión de Expertos podría poner más en relieve los cambios positivos, en particular cuando se modificaba la legislación. El miembro gubernamental del Reino Unido consideró que la Comisión de Expertos podía desempeñar un papel para identificar y promover criterios de mejores prácticas para aplicar los convenios partiendo de las memorias presentadas por los Estados Miembros, además de los casos de progreso que se mencionaban en su informe. La difusión de las mejores prácticas podía ser particularmente útil para los gobiernos que tenían problemas concretos de aplicación de normas.

26. Varios miembros gubernamentales expresaron su apoyo a las labores de la Comisión de Expertos y subrayaron la calidad de su informe (Bélgica, China, Cuba, España, Francia, India, Kenya, Jamahiriya Arabe Libia, Líbano, Portugal, Reino Unido, Swazilandia). El miembro gubernamental de Bélgica declaró que el informe de la Comisión de Expertos constituía la mejor base para discutir la evolución de los convenios sociales internacionales y el miembro gubernamental de China consideró que el informe permitía examinar y revisar las actividades normativas de manera completa. La miembro gubernamental de Cuba apreció la presentación equilibrada de las informaciones contenidas en la parte general del informe y recordó la importancia de los principios de independencia, objetividad e imparcialidad. Según el miembro gubernamental de España, el informe era un documento fundamental para conocer las actividades de la OIT y la situación de las normas internacionales del trabajo y, según la miembro gubernamental de Portugal, el informe era una fuente de informaciones sobre los problemas vinculados con las normas y también sobre su positiva influencia. El miembro gubernamental del Reino Unido advirtió que el informe brindaba un panorama detallado sobre la aplicación de las normas en el mundo y los miembros gubernamentales de India y Swazilandia subrayaron su carácter completo. El miembro gubernamental de Francia lamentó que un informe tan rico no sea conocido fuera del cenáculo de la OIT.

27. Varios miembros trabajadores (Brasil, Francia, Países Bajos) subrayaron la calidad del informe y el papel fundamental que jugaba la Comisión de Expertos. El miembro trabajador de Pakistán advirtió la objetividad e imparcialidad del trabajo de la Comisión de Expertos, considerado como una buena base de análisis y de reflexión por el miembro trabajador de Italia. El miembro trabajador de Francia indicó que el control de aplicación de las normas daba necesariamente lugar a un trabajo de interpretación, así como a tomar en consideración la diversidad de situaciones y de prácticas nacionales, las cuales requerían el recurso de medios adaptados a dichas situaciones y prácticas, pero sin afectar la eficacia de los resultados a obtenerse. La fuerza de los mecanismos de control de la OIT residía en su carácter tripartito y no coercitivo. El recurso al derecho internacional general plasmado en la Convención sobre el derecho de los tratados de Viena, de 1969, de carácter interestatal, debilitaría los mecanismos: solicitar la interpretación de la Corte Internacional de Justicia implicaría un rechazo al diálogo constructivo que se desarrollaba en el seno de los órganos de control. Si bien los convenios de la OIT eran tratados internacionales, su elaboración y seguimiento se efectuaba de manera tripartita y por dicho motivo guardaban un avance que siempre habían tenido sobre el derecho internacional general, de carácter puramente interestatal.

28. Los miembros trabajadores expresaron que la discusión general había sido rica e interesante. Los miembros trabajadores expresaron su esperanza de que el diálogo con los miembros empleadores proseguiría de manera constructiva y que el apoyo de los gobiernos a las normas y al sistema de control sería efectivamente acompañado por un número mayor de ratificaciones, una mejor aplicación de las normas y por el envío de memorias de calidad dentro de los plazos prescritos.

29. Varios miembros gubernamentales (Alemania, Estados Unidos, Países Bajos, Suecia -- en nombre de los miembros gubernamentales de los países nórdicos) propusieron que se reduzca la discusión general para que la Comisión pueda consagrar más tiempo al examen de casos individuales. Los miembros trabajadores apoyaron la sugerencia de reducir la discusión general y aumentar el tiempo para discutir los casos individuales. La Oficina debería estudiar con detenimiento tal solicitud e indicar las posibilidades y dificultades al respecto.

30. El representante del Secretario General, después de evocar las limitaciones de tiempo para los trabajos de la Comisión y recordar la importancia de la discusión general y de la discusión del Estudio general, declaró que el Departamento de Normas Internacionales del Trabajo analizaría en profundidad el tema.

Política en relación con las normas

31. Sin exagerar su optimismo, los miembros empleadores estimaron que en muchas partes del mundo se extendía la aplicación del imperio del derecho. No obstante, esto no significaba que las legislaciones fueran uniformes. A diferencia de la medicina o de las matemáticas, la ley estaba impregnada de las particularidades nacionales. Si bien presentaban numerosas semejanzas, los sistemas jurídicos de los Estados Miembros eran distintos en ámbitos importantes. Este hecho y las diferencias de desarrollo económico social y de las tradiciones, implicaba que la OIT no podía adoptar normas demasiado detalladas. En efecto, era importante que las normas se limiten a principios fundamentales y reglas generales que puedan aplicarse en todo el mundo. La Comisión de la Conferencia debía tomar conciencia de la situación, en particular, cuando se trataba de interpretar y examinar la aplicación de normas específicas. Las estructuras y doctrinas jurídicas nacionales no podían trasladarse por entero a las normas internacionales o utilizarse para la interpretación de los convenios. En cambio, era necesario aplicar la regla fundamental contenida en la expresión in dubio mitius, es decir que en caso de dudas, se debía recurrir a la interpretación menos compulsiva.

32. Los miembros empleadores advirtieron que el Director General, al intervenir ante la Asamblea General de la Organización Internacional de Empleadores había declarado que los problemas actuales estaban interrelacionados pero que a menudo sólo se buscaban soluciones fragmentarias. Esta declaración contenía un alegato implícito en favor de un enfoque integrado, enfoque que era apoyado por los miembros empleadores. Un enfoque integrado era más importante que nunca en el contexto de la mundialización para lograr soluciones efectivas y adecuadas. Al respecto, era necesario que, en todas las actividades de la OIT, ya sea en el ámbito normativo o en otros sectores, se tome en consideración el hecho de que se cubría la gama completa de las sociedades industrializadas, las sociedades en desarrollo y los países en transición. El objetivo común era crear un equilibrio económicamente factible y socialmente deseable. Si se deseaban soluciones recurriendo a normas comunes, las normas debían ser generales, fundamentales, simples y claras. Era más fácil ponerse de acuerdo sobre principios comunes que respecto de disposiciones detalladas, las cuales raramente se ratifican o aplican. También era necesario que a nivel nacional e internacional, se preste atención a las consecuencias de llevar las medidas a la práctica. Los proyectos legislativos nacionales frecuentemente no tenían en cuenta el costo de su aplicación dado que a menudo no importaban gastos para el Estado, el tesoro público o la administración. Sólo en raras ocasiones se sopesaban debidamente las ventajas y desventajas de la aplicación de las diversas disposiciones. Era necesario modificar el criterio seguido en la materia. Lo anterior también concernía a las normas formuladas y adoptadas por la OIT. Al respecto, los miembros empleadores recordaron que cuestiones tales como la oportunidad de un número cada vez mayor de normas nuevas, el grado de detalle de las normas y el enfoque que convenía seguir para la revisión o la denuncia de normas obsoletas estaba siendo discutido desde hacía muchos años. La opinión de los miembros empleadores sobre dichos asuntos era bien conocida y se dijeron favorables a una interpretación más estricta de las normas vigentes.

33. Los miembros trabajadores declararon haber comprobado una serie de evoluciones importantes sobre la aceptación, la difusión y la aplicación de las normas internacionales del trabajo. Recordaron la virulencia de las críticas emitidas por los partidarios de la economía liberal tras la caída del muro de Berlín en 1989. Según dicha doctrina, que durante una primera etapa fue lamentablemente apoyada por las instituciones de Bretton Woods; el libre mercado podría por sí mismo garantizar la estabilidad y la eficiencia social, económica y política. Con arreglo a dicha doctrina, las normas laborales internacionales y nacionales eran por definición perjudiciales al desarrollo económico y un obstáculo para la mundialización de la economía. Los miembros trabajadores observaban con satisfacción que, en la actualidad, predominaba menos el criterio anterior debido, en particular, a los hechos y acontecimientos que se registraron en el terreno y a las iniciativas de la OIT y de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social celebrada en Copenhague. Los trabajos de la Comisión de la Conferencia también habían contribuido al cambio de orientación. En efecto, se consagraron largas discusiones a temas tales como la aplicación y el conocimiento de las normas del trabajo fundamentales y prioritarias, al fortalecimiento del sistema de control y a la revisión de normas. Progresivamente se fue afianzando el consenso en torno a una serie de aspectos importantes de las normas internacionales del trabajo. La búsqueda de un consenso lo más amplio posible entre los tres grupos era un elemento esencial para concretar un nuevo impulso para las normas del trabajo. Los hechos comprobados en el terreno demostraron que las normas internacionales del trabajo y la política social eran elementos de la mayor importancia para garantizar el desarrollo económico y la estabilidad social, económica, financiera y política. Coincidieron con las consideraciones del Director General incluidas en la Memoria a la Conferencia Trabajo decente, según las cuales la economía mundial se verá privada de estabilidad y credibilidad política si faltaba un sólido fundamento social.

34. Según los miembros trabajadores, la profunda crisis que afectaba a Asia y otras partes del mundo demostró la importancia de que la economía y el sistema político en su conjunto se basen en un cuadro normativo general y universalmente aceptado y aplicado a nivel nacional, internacional y también en las empresas, cualquiera que sea su naturaleza y dimensiones. Los informes de la OIT, los diversos documentos recientes del Consejo de Administración sobre la crisis en Asia y los estudios por país sobre las repercusiones sociales de la mundialización, mostraban hasta qué punto una política social equilibrada, fundamentada en un diálogo social bueno entre las organizaciones de trabajadores y las organizaciones de empleadores era importante para garantizar el progreso económico, la estabilidad y la paz social. El estudio de la OIT sobre las repercusiones sociales de la mundialización preconizaba la intervención de los gobiernos y de los interlocutores sociales en los asuntos relativos a la educación y la formación, las redes de protección social, la legislación del trabajo y relaciones profesionales así como en materia de normas fundamentales del trabajo.

35. Por otra parte, los miembros trabajadores comprobaron que determinadas instituciones internacionales, como el Banco Mundial, decidieron finalmente incluir en sus programas y actividades la promoción de las normas internacionales del trabajo y la política social. El Banco Mundial elaboró una suerte de código de principios de buena política social para sus propios programas y actividades. Las labores del Banco Mundial se inscribían en el marco de la Declaración y Programa de Acción de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social celebrada en Copenhague. Tenían la finalidad de desarrollar un enfoque integrado que tenga en cuenta consideraciones sociales, económicas y financieras. En efecto, las concepciones tradicionales no aportaban respuestas a la grave crisis económica y social que afectaba Asia y la Federación de Rusia, y a las consecuencias de crisis que también se observaba en América Latina y en otras regiones. Al parecer, el Banco Mundial deseaba cumplir un papel en el marco del seguimiento de los compromisos de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, cuando tenga lugar en Ginebra, en junio del 2000, la sesión especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas.

36. Los miembros trabajadores advirtieron que, en el código de principios y de buenas prácticas, tal como fue discutido en el Comité Ministerial Conjunto de Desarrollo del Banco Mundial y Fondo Monetario Internacional, se habían determinado cuatro campos importantes, directa o indirectamente pertinentes para las normas laborales. Un acceso universal a los servicios sociales fundamentales como la educación básica y la atención de salud; un ingreso durable y condiciones de trabajo decorosas para todos los hombres y las mujeres. En dicho contexto, el Banco Mundial propiciaba el pleno empleo y la protección de las normas fundamentales del trabajo; la promoción de los sistemas de protección social y el estímulo a la integración social. Los miembros trabajadores esperaban que el mencionado código sea adoptado definitivamente y aplicado en el terreno, incluso en el marco de las actividades del FMI. En todo caso se trataba una nueva tendencia que confirmaba la Declaración de los Ministros del Trabajo del Grupo de los Ocho (G8), de febrero de 1999. La OIT debía seguir de cerca dichas evoluciones e involucrarse en la puesta en práctica del código de principios. No obstante, no era seguro que los responsables de las actividades del FMI y del Banco Mundial en el terreno estuvieran efectivamente convencidos de la importancia de las normas internacionales del trabajo. Los miembros trabajadores consideraban que las intervenciones y los consejos del FMI y del Banco Mundial tenían consecuencias negativas directas para la libertad sindical y las condiciones de trabajo en Bangladesh, en Kenya, en Pakistán, así como en los países del Africa del Oeste y en América Latina. Según informaciones recientes, el FMI tenía la intención de efectuar un estudio para analizar el impacto económico eventual de los derechos fundamentales. Para los miembros trabajadores tal iniciativa era completamente inaceptable, ya que llegaba después de los estudios de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) y otros organismos, así como después de la adopción de la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento.

37. Los miembros trabajadores comprobaron que la Comisión de Expertos otorgaba especial importancia a la integración de las normas de trabajo en las actividades operacionales y en los debates sobre la dimensión social de la mundialización. Las discusiones sobre la dimensión social de la mundialización y el comercio internacional debían proseguir, incluso en el seno de la Organización Mundial del Comercio (OMC), para lograr acciones concretas que promuevan la aplicación en la práctica de las normas internacionales del trabajo. Las inversiones internacionales debían también favorecer la aplicación de las normas internacionales del trabajo. Los miembros trabajadores pedían a la Comisión de Expertos que las normas internacionales del trabajo y las observaciones de las distintas instancias de control de la OIT sirvieran de puntos de referencia para la ejecución de los programas de la OIT, así como de otras organizaciones e instituciones internacionales. Se trataba no solamente de las normas fundamentales, sino también de los otros convenios internacionales del trabajo. En efecto, no parecía coherente que las instancias de control se confronten a las violaciones de las normas internacionales del trabajo, violaciones que se originaban en decisiones y programas de las instituciones financieras internacionales, de la OMC y de otras organizaciones.

38. Los miembros trabajadores recordaron que, desde el inicio de la campaña de ratificación de los siete convenios fundamentales, se habían registrado más de 120 ratificaciones, y se esperaban otras más. Estos resultados eran alentadores, pero muchos países no parecían manifestar una voluntad política de proceder a ratificar. Algunos países con un alto grado de industrialización tales como Australia y Nueva Zelandia, declaraban simplemente que su legislación no era adaptada y no ratificaban el Convenio sobre la edad mínima, 1973 (núm. 138). Australia podría, en todo caso, ratificar el convenio actualmente en discusión relativo a la erradicación de las peores formas del trabajo infantil. Algunos países en desarrollo y nuevos países industrializados, como Tailandia, estaban dispuestos a ratificar el Convenio núm. 138, o al menos modificar su legislación. Asimismo, para ciertos convenios tales como el Convenio núm. 87, los progresos eran menos importantes que para los otros. Finalmente, aunque la mayoría de los gobiernos había informado de alguna manera a la Oficina de sus intenciones en materia de ratificación, había 17 países que no enviaron todavía su respuesta. Se trataba en la mayoría de países en conflicto o de países con pocos recursos. En tales casos, la asistencia técnica podría resultar de gran utilidad.

39. Los miembros trabajadores declararon que, en lo que concierne a la revisión de convenios, la Comisión de la Conferencia había dedicado mucha atención a los trabajos del Grupo de Trabajo sobre política de revisión de normas. Por su parte, desde un principio, los miembros trabajadores habían precisado que las decisiones deberían apoyarse en un análisis pormenorizado de los problemas de aplicación y en un consenso entre los tres Grupos. Los resultados del Grupo de Trabajo respondían a tales criterios. Existía igualmente una buena interacción entre el Grupo de Trabajo y la Conferencia. Debía también señalarse que las actividades del Grupo de Trabajo no se limitaban únicamente a la revisión. Tenían también como objetivo el de promover la ratificación de los convenios vigentes, no sólo la ratificación de los convenios fundamentales.

40. Varios miembros gubernamentales (Etiopía, Indonesia, México) hicieron referencia a las repercusiones sociales de los cambios económicos y sus consecuencias para la OIT, en particular sobre las prioridades de acción. El miembro gubernamental de la India advirtió el compromiso del nuevo Director General de dar a la política y programas de la OIT una nueva orientación, tomando en cuenta los efectos de la situación económica y social así como del empleo, de la mundialización, la liberalización del comercio y los rápidos cambios tecnológicos. Advirtiendo los efectos nefastos de la mundialización en particular sobre el empleo, consideró que había que aumentar la creación de oportunidades para mujeres y hombres de manera que obtengan y conserven un empleo y remuneraciones decentes, lo cual constituía uno de los objetivos más importantes de la Organización, del cual dependían los progresos para que se materialicen los demás.

41. El miembro empleador de Sudáfrica, refiriéndose a la Memoria del Director General Trabajo decente, donde se ponía en relieve un enfoque integrado de las actividades de la OIT, subrayó que un enfoque integrado de tal naturaleza debía ser también adoptado para los procedimientos de control. La Comisión de Expertos se encontraba en un cruce de caminos, debiendo concebir un enfoque integrado y no sectorial para asegurar la autoridad de las observaciones y solicitudes que dirige a los gobiernos. Los Estados Miembros tenían como objetivo común el de mantener los valores de la OIT y en particular aquellos de los convenios fundamentales que representaban los principios inherentes al derecho del trabajo. La mejor manera de aplicar dichos principios en el contexto actual de las mutaciones constituía un desafío que se debía ganar. Como lo subrayó el Director General, la piedra angular de las actividades de la OIT había evolucionado con las transformaciones económicas y sociales, consecuencia de la reciente mundialización de la economía. En un contexto de mundialización, las políticas del liberalismo económico habían deteriorado la relación entre el Estado, el mundo del trabajo y la empresa. Tomando los cambios ocurridos y en particular su impacto sobre las organizaciones de empleadores y de trabajadores, consideró que era crucial preservar los principios que contenían los Convenios núms. 87 y 98; era vital adaptar su aplicación a las nuevas circunstancias. Era evidente que la aplicación a las negociaciones colectivas y a su estructura de un mismo modelo para todos no podía dar resultados óptimos a todos los niveles, la negociación debía estar en condiciones de hacer frente a los cambios de las circunstancias. En tal contexto, era pertinente tener en cuenta la flexibilidad implícita del artículo 4 del Convenio núm. 98.

42. El miembro trabajador de Francia subrayó que la rápida evolución de las tecnologías, de los medios y condiciones de trabajo y la mundialización, exigían una evolución de las normas internacionales del trabajo existentes y la creación de nuevas normas generales y sectoriales. La mundialización planteaba de manera aguda la cuestión de la relación entre las normas y los intercambios internacionales. Los gobiernos habían claramente afirmado con ocasión de la Conferencia Ministerial de la OMC en Singapur, la competencia exclusiva de la OIT en materia de normas del trabajo. Sin embargo, no se había instaurado ninguna cooperación entre la OMC y la OIT para iniciar una reflexión común sobre los medios positivos que aseguren una promoción eficaz de las normas fundamentales, en particular brindando asistencia técnica y científica, otorgando preferencias comerciales, y ofreciendo moratorias a la deuda externa de los países que respeten los derechos fundamentales de los trabajadores. La violación de los derechos de la persona humana no podía asimilarse a una ventaja comparativa, sino por el contrario, a una forma inadmisible de dumping, prohibida por las reglas de la OMC. Por ende, no era cuestión de proteccionismo. Además, los países que creían beneficiarse con su rechazo por discutir el tema quedaban expuestos, a un plazo más o menos largo, a reacciones unilaterales por parte de organizaciones de consumidores, las cuales podrían tener un impacto negativo para sus exportaciones. Sería paradójico que las normas sociales fueran las únicas excluidas de la regulación de los intercambios internacionales, mientras que el próximo ciclo de negociaciones de la OMC tratará en particular de las normas técnicas ambientales y de la seguridad de los productos, serían dichas normas las que podrían afectar significativamente las posibilidades de exportación de productos de los países en desarrollo hacia los mercados de países industrializados. El miembro trabajador de Pakistán consideró que era importante que la OIT refuerce la cooperación con el FMI y el Banco Mundial.

43. Muchos miembros gubernamentales (China, República Dominicana, Egipto, Etiopia, India, Indonesia, Jamahiriya Arabe Libia, Marruecos, Nepal, Sri Lanka) evocaron los progresos del número de las ratificaciones como consecuencia de la campaña iniciada en mayo de 1995 para la ratificación de los convenios fundamentales y mencionaron los convenios fundamentales que ya habían ratificado sus países.

44. Un miembro trabajador de Alemania subrayó que los convenios que trataban cuestiones técnicas habían sido objeto de menos ratificaciones que los convenios fundamentales. La campaña de ratificación debía ampliarse a otros convenios, en particular al Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81), al Convenio sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122) y al Convenio sobre la consulta tripartita (normas internacionales del trabajo), 1976 (núm. 144) -- y también a aquellos convenios sobre la seguridad y salud en el trabajo y los relativos a los trabajadores migrantes. El miembro trabajador de los Estados Unidos consideró que la Declaración de 1998 no debía reemplazar la ratificación de convenios. El miembro trabajador de Finlandia (en nombre de los miembros trabajadores de los países nórdicos) esperaba que el mecanismo de seguimiento de la declaración permitiera facilitar el proceso de ratificación de los convenios fundamentales. El miembro trabajador de la India deseaba una asistencia suplementaria que garantice el respeto de los convenios; el miembro trabajador de Pakistán deseaba que la asistencia incluyera a las organizaciones de trabajadores.

45. Varios miembros gubernamentales (Alemania, Canadá, Estados Unidos, Francia, India, Kenya, Líbano, Marruecos, Portugal, Reino Unido, Sri Lanka, Suecia -- en nombre de los miembros gubernamentales de los países nórdicos, Suiza) abordaron la política normativa, algunos remitiéndose en particular a las labores del Grupo de Trabajo sobre política de revisión de normas, o a las propuestas de la Memoria del Director General Trabajo decente. El miembro gubernamental de Francia hizo referencia a los motivos de la escasez de las ratificaciones durante los últimos años y a la manera de remediar la situación, en particular mediante la elección de temas y el contenido de las normas. Había cierta distancia entre las propuestas de revisión y la falta de entusiasmo de inscribir la revisión de convenios en el orden del día de la Conferencia. Al respecto, el miembro gubernamental de los Estados Unidos consideró que la prioridad debía darse a las recomendaciones del Grupo de Trabajo y el miembro gubernamental de Alemania observó que no se hacía siempre una selección de los temas más urgentes o más importantes para el orden del día de la Conferencia. Varios miembros gubernamentales (Canadá, Reino Unido, Suecia -- en nombre de los miembros gubernamentales de los países nórdicos, Suiza) expresaron su interés por las consideraciones consagradas por el Director General en su Memoria a las actividades normativas. El miembro gubernamental de Suiza rindió homenaje al Grupo de Trabajo y solicitó que se reflexione sobre las mejoras del proceso de elaboración de normas y la eficacia del sistema de control, sin disminuir su pertinencia y sus logros.

46. Los miembros gubernamentales de Francia y Japón pusieron en relieve la naturaleza universal de las normas y de la OIT en tanto que institución universal que debía continuar adoptando normas universales. El miembro gubernamental subrayó que era también importante mantener la objetividad y la imparcialidad de los mecanismos de control.

47. El miembro trabajador de Italia se refirió a la elaboración de códigos de conducta y al etiquetado social y el miembro gubernamental de Alemania indicó que la OIT debía tener un papel activo en dichos temas.

48. Los miembros trabajadores advirtieron que, en lo que respecta a los códigos de conducta o de buenas prácticas privadas en materia de política social de la empresas, cabía advertir que cada vez más las empresas desarrollaban actualmente dichos códigos, la OIT había dedicado varios documentos a la mencionada evolución. Los códigos surgían debido a presiones de la opinión pública, de los sindicatos y de otras organizaciones tales como las organizaciones de consumidores y las organizaciones no gubernamentales. Las empresas daban mayor importancia a su imagen social, lo que era una evolución positiva. La Oficina tenía diversos motivos para seguir de cerca esta problemática. Existía una gran diferencia de la calidad de los distintos códigos de conducta, así como de los mecanismos de su seguimiento. Por ello, únicamente un número limitado de códigos de conducta mencionaban las normas internacionales del trabajo o la Declaración tripartita de principios sobre las empresas multinacionales y la política social de 1977. La Oficina disponía igualmente de la experiencia necesaria para aconsejar a las empresas en este ámbito. Las empresas podían también contribuir directamente a la promoción de la aplicación de las normas fundamentales del trabajo, a la seguridad e higiene en los lugares de trabajo y a poner en práctica condiciones de trabajo y remuneraciones convenientes.

49. Los miembros trabajadores comprobaron con satisfacción que, en la gran mayoría de las intervenciones, se había puesto especialmente de relieve la importancia de las normas internacionales del trabajo y del sistema de control. Observaron que los miembros empleadores aplicaban un enfoque integrado en el cual se destacaba la función de las normas internacionales, así como también la justicia y el diálogo sociales. A este respecto, el empleo y la actividad económica debían ir parejos con las normas internacionales y, señaladamente, con los siete convenios fundamentales, la protección y el diálogo sociales. Los miembros trabajadores se suscribieron a dicho planteamiento general e integrado. Señalaron que numerosos gobiernos habían preconizado también el paralelismo entre las normas internacionales, por un lado, y el desarrollo económico, por el otro. El consenso respecto de los objetivos y estrategias fundamentales de la OIT era alentador dado que resultaba indispensable para traducir las buenas intenciones en medidas concretas, tanto a nivel internacional como nacional. Varios miembros gubernamentales habían subrayado la creciente importancia del sistema de control en un mundo en plena mutación (en especial, el Reino Unido). Al respecto, los miembros trabajadores advirtieron que la mundialización de la economía debía ir pareja con el refuerzo de la aplicación de los convenios para todos los trabajadores, incluidos aquellos que trabajaban en las zonas francas de exportación. Los miembros gubernamentales de Alemania, Estados Unidos y Kenya habían insistido en este último punto. Además, la mundialización de la economía hacía indispensable la ratificación de los Convenios núms. 87 y 98 por toda la comunidad internacional. Los miembros trabajadores insistieron en la vocación universal de la OIT y de las normas. La OIT y sus mandantes deberían hacer todo lo necesario para que se adopten normas de calidad y universalmente ratificables, si había suficiente voluntad política. Los miembros trabajadores se oponían a que existieran divergencias regionales en las normas.

50. Los miembros empleadores consideraron que la discusión general había proporcionado muchos enfoques y nuevos elementos. En este contexto, la Memoria del Director General contenía justamente un nuevo enfoque sobre el sistema normativo, abogando por mayor flexibilidad, esencial para no perder contacto con la realidad. Otro elemento nuevo concernía la labor realizada por el Grupo de Trabajo sobre política de revisión de normas. Asimismo, la Comisión de Expertos había revisado su posición sobre distintas cuestiones. La OIT tardó varias décadas hasta reconocer que las normas no eran adoptadas para la eternidad, lo que explicaba en parte que no haya habido en la Constitución de la OIT una disposición específica que permitiera la abrogación de las normas obsoletas. En conclusión, los miembros empleadores expresaron su aliento a la nueva tendencia hacia una mayor flexibilidad e insistieron sobre la importancia de continuar con el diálogo social.

51. La Comisión tomó nota con interés de las informaciones comunicadas por los miembros gubernamentales de los siguientes países sobre las perspectivas de ratificación: Canadá (el Gobierno continuaba con sus esfuerzos para la ratificación del Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29); China (se inició el trámite para ratificar el Convenio sobre la seguridad y salud en la construcción, 1988 (núm. 167) y el Convenio sobre la administración del trabajo, 1978 (núm. 150); República Dominicana (se depositarían ante el Director General los instrumentos de ratificación del Convenio sobre la edad mínima, 1973 (núm. 138); del Convenio sobre la consulta tripartita (normas internacionales del trabajo), 1976 (núm. 144); y del Convenio núm. 150); Japón (el Gobierno había iniciado trámites, mediante la sumisión al Parlamento, para ratificar el Convenio sobre las agencias de empleo privadas, 1997 (núm. 181)); Nepal (se estaría muy cerca de ratificar el Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29), el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre la abolición del trabajo forzoso, 1957 (núm. 105)); Portugal (se habían iniciado estudios y consultas para ratificar el Convenio sobre el trabajo a tiempo parcial, 1994 (núm. 175), el Convenio sobre la seguridad y salud en las minas, 1995 (núm. 176), el Convenio sobre las horas de trabajo a bordo y dotación de los buques, 1996 (núm. 180), el Protocolo de 1996 relativo al Convenio sobre la marina mercante (normas mínimas), 1976 y el Convenio sobre las agencias de empleo privadas, 1997 (núm. 181)); Seychelles (el Gabinete había aprobado que se ratifique el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), el Convenio sobre igualdad de remuneración, 1951 (núm. 100), el Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111), el Convenio sobre el medio ambiente de trabajo (contaminación del aire, ruido y vibraciones), 1977 (núm. 148), el Convenio núm. 150 y el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151)) Suiza (se ratificarían el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) y el Convenio núm. 138).

Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos
fundamentales en el trabajo y su seguimiento

52. Los miembros empleadores se preguntaron si la Declaración haría realmente posible la creación de medios complementarios para dar ejecución efectiva a las normas fundamentales de la OIT. La Declaración había sido adoptada debido a que varios Estados Miembros no habían ratificado los convenios fundamentales de la OIT. Sin embargo, seguía abierta la cuestión de saber si la Declaración facilitaría nuevas posibilidades para la aplicación de las normas fundamentales. Sobre la opinión de la Comisión de Expertos, en el sentido de que el mecanismo de seguimiento no pretendía sustituir a los mecanismos de control vigentes o de entorpecer su funcionamiento, los miembros empleadores consideraron que dicha opinión podía crear alguna confusión. En particular, en lo relativo a la esperanza expresada por la Comisión de Expertos de que, en la práctica, se mantendría un acercamiento coherente con las normas y mecanismos de control vigentes de la OIT. Los miembros empleadores pusieron en evidencia los enfoques distintos de las normas internacionales del trabajo y de la Declaración. A juicio de los miembros empleadores, había que hacer una clara distinción entre los mencionados instrumentos, distinción que era necesaria que siga existiendo para su control.

53. Los miembros empleadores se congratularon por la muy activa campaña de promoción de la ratificación de los siete convenios fundamentales de la OIT, que la propia Comisión de Expertos había considerado como un éxito. Los miembros empleadores consideraron que el nivel insuficiente de ratificaciones de dichos convenios era la razón subyacente de la adopción de la Declaración, su verdadero significado se comprenderá en el futuro.

54. Los miembros trabajadores consideraron que la Declaración constituía una evolución muy importante en materia de normas internacionales del trabajo. La adopción de la mencionada declaración y su puesta en práctica tendrán un impacto importante a nivel político y social, lo cual podía contribuir al fortalecimiento de la pertinencia y de la influencia de las normas internacionales del trabajo. Era igualmente importante que la Declaración sea un punto de referencia para la colaboración técnica y la orientación de diversos programas de la OIT, así como de las otras instituciones internacionales antes mencionadas. En su reunión de marzo de 1999, el Consejo de Administración había establecido las modalidades de aplicación del mecanismo de seguimiento. El primer informe global sería dedicado a la libertad sindical y a la negociación colectiva. Los miembros trabajadores subrayaron tres preocupaciones y prioridades: en primer lugar, los miembros trabajadores consideraban que el mecanismo de seguimiento de la Declaración no debía sustituir los procedimientos de control en vigor o impedir su funcionamiento, y compartían las preocupaciones expresadas al respecto por la Comisión de Expertos. En segundo lugar, era necesario preservar la coherencia de la aplicación de los principios y derechos fundamentales. Aunque la Declaración y su mecanismo de seguimiento tuvieran por finalidad fundamental servir de instrumento de naturaleza promocional, era necesario evitar que aparezcan, por ejemplo, diferentes conceptos de la libertad de asociación, de la negociación colectiva o de la interdicción de la discriminación. Por último, se debía continuar la campaña de promoción y ratificación de los convenios fundamentales.

55. En relación con lo anterior, los miembros trabajadores advirtieron que la Memoria del Director General a la Conferencia, Trabajo decente, subrayaba claramente que la Declaración debía reforzar la capacidad de la OIT de promover los derechos fundamentales y estimular a todos los países a que ratifiquen los convenios fundamentales. Los derechos laborales y, por ende, las normas del trabajo, figuraban entre los cuatro objetivos estratégicos que preconiza para la OIT el Director General.

56. Varios miembros gubernamentales (Alemania, Bélgica, Egipto, Etiopía, Francia, India, Kenya, Líbano, Países Bajos, Reino Unido, Suecia -- en nombre de los miembros gubernamentales de los países nórdicos; Suiza) se refirieron a la Declaración. Ciertos miembros gubernamentales (Alemania, Bélgica, Egipto, Francia, Países Bajos, Portugal, Suecia -- en nombre de los miembros gubernamentales de los países nórdicos; Suiza) compartieron las consideraciones de la Comisión de Expertos en el sentido de que el mecanismo de seguimiento no tenía la pretensión de sustituir los mecanismos de control vigentes o de entorpecer el funcionamiento de los mismos y que se requerían medidas para garantizar que se mantuviera en la práctica un acercamiento sólido y coherente con las normas y los mecanismos de control vigentes. El miembro gubernamental de Suiza subrayó que el calendario de aplicación del mecanismo de seguimiento debía respetarse y que el informe global debía dar lugar a una cooperación reforzada entre los departamentos de la Oficina e instituciones internacionales, incluyendo las instituciones financieras.

57. El miembro empleador de los Estados Unidos consideró, como antiguo portavoz del Grupo de los Empleadores de la Comisión de la Declaración, que la Declaración debía completar los mecanismos de control existentes y no era una alternativa a los mismos. Los principios que se derivan de la Declaración eran de distinta naturaleza respecto de las obligaciones contraídas como consecuencia de la ratificación de convenios. Dichos principios tenían como finalidad la de lograr que se adopten las políticas que figuran en los convenios, sin aplicar sus detalladas obligaciones jurídicas. Además, las obligaciones contenidas en la Declaración en relación con la libertad sindical y la negociación colectiva eran distintas de la elaboración detallada de dichos principios que había hecho el Comité de Libertad Sindical. La Declaración reforzaba las políticas que figuraban en los convenios fundamentales para que los países que aún no los habían ratificado pudieran hacerlo, y los países que ya los habían ratificado se encuentren en mejores condiciones de lograr su plena aplicación en el derecho y en la práctica. Por consiguiente, la Declaración era un enfoque coherente en relación con los mecanismos existentes de control de la OIT.

58. El miembro gubernamental de Kenya subrayó el carácter promocional del mecanismo de seguimiento y evocó los recursos considerables que se consagraban al objetivo estratégico núm. 1 para la promoción y la aplicación efectiva de la Declaración. El miembro gubernamental de India consideró que la promoción de los principios fundamentales de la declaración no debía hacer diferencias entre aquellos Estados que han ratificado los convenios correspondientes y aquellos que no los han ratificado. La Declaración no debía ser pretexto para no ratificar los convenios pertinentes dado que la ratificación era la manifestación apropiada para promover y aplicar los principios y derechos consagrados en la Declaración.

59. Los miembros trabajadores consideraron que la Declaración debía ser el punto de partida y de referencia para llegar a un conocimiento y aplicación mejores de las normas internacionales del trabajo. Los miembros trabajadores comprobaron que numerosos gobiernos (Alemania, Bélgica, India, Países Bajos, Portugal, Suiza) habían subrayado, al igual que los miembros trabajadores, la complementariedad de la Declaración y de su mecanismo de seguimiento; habiendo hecho suyas las preocupaciones de la Comisión de Expertos según las cuales se insistía en que el mecanismo de seguimiento de la Declaración no sustituiría a los mecanismos de control vigentes. No obstante, la Declaración debía estimular a los gobiernos a que ratifiquen y apliquen efectivamente los convenios fundamentales y a orientar la cooperación técnica.

Otros aspectos internacionales y regionales

60. Los miembros empleadores advirtieron que cada año el informe de la Comisión de Expertos describía la colaboración entre la OIT y las otras organizaciones internacionales responsables de los tratados e instrumentos sobre derechos humanos. Dichos instrumentos podían ser, según su contenido, de carácter universal o regional. Por lo general, los tratados universales eran competencia de las Naciones Unidas y de sus organismos especializados. Algunas veces se habían registrado progresos considerables en la aplicación de dichos tratados, aunque, a menudo, tomó algún tiempo antes de que sus éxitos resultaran visibles. Un ejemplo era la Declaración Universal de Derechos Humanos, la cual, al inicio, había sido solamente una declaración solemne. Dicho texto no tenía otra significación que el de ser una recomendación política de la Asamblea General de las Naciones Unidas, dado que los Miembros de las Naciones Unidas no pudieron convenir disposiciones de mayor alcance. Sin embargo, desde entonces, la mayoría de las disposiciones de la Declaración Universal habían llegado a ser consideradas como parte integrante del derecho consuetudinario internacional. Por consiguiente, había pasado a ser parte de un ordenamiento jurídico internacional en desarrollo que correspondía al proceso general de mundialización. En este sentido, si bien había muchos que consideraban la mundialización con inquietud, también debería tomarse en cuenta sus otros aspectos.

61. Los miembros trabajadores subrayaron, en relación con la colaboración entre la OIT y las otras organizaciones internacionales que se ocupaban de derechos humanos, que la Oficina había indudablemente reforzado su propia capacidad de intervención en materia de derechos humanos del trabajo. Sin embargo, se debía desarrollar la colaboración con las Naciones Unidas y las otras instituciones especializadas para reforzar el seguimiento de los derechos humanos.

62. El miembro trabajador de los Países Bajos lamentó que la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas no haga referencia a las actividades de la OIT en el campo de los derechos humanos y que las resoluciones sobre comercio y desarrollo adoptadas por la Asamblea General de las Naciones Unidas durante los últimos años no hayan evocado el debate sobre la cláusula social que tuvo lugar en la OIT y en la OMC.

63. El representante del Secretario General informó que los contactos con los relatores especiales y los órganos convencionales de las Naciones Unidas se habían intensificado. También eran más frecuentes los contactos con el Alto Comisionado para los Derechos Humanos y otras organizaciones internacionales, incluyendo el FMI y el Banco Mundial.

64. Los miembros gubernamentales de Bélgica y de Rumania se refirieron a la colaboración entre la OIT y el Consejo de Europa indicando que se habían registrado nuevas ratificaciones tanto de la Carta Social Europea, de los protocolos adicionales como de la Carta revisada, que entrarán en vigencia en julio de 1999. De manera más específica, para el miembro gubernamental de Bélgica, dicho movimiento anunciaba una nueva época de la cooperación europea basada en la aplicación de los derechos sociales fundamentales inspirados mayormente de la OIT y que también tenían en cuenta las directivas sociales de la Unión Europea. El miembro gubernamental de Bélgica suscribía a la posición del Director General según la cual la OIT debía también prestar atención a los esfuerzos de cooperación regional en materia de derechos sociales, ya sea sobre la base de los convenios existentes, para la conclusión de nuevos instrumentos, o a la ocasión de una contribución técnica para la gestión de los aspectos sociales de los acuerdos comerciales. La miembro gubernamental de Rumania subrayó la complementariedad, la complejidad y muchas veces las divergencias entre instrumentos internacionales e instrumentos regionales. Se debía prestar una atención particular a la calidad, universalidad y flexibilidad de las normas de la OIT y a las proposiciones del repertorio normativo. Cuando había contradicciones entre las normas internacionales y las normas regionales, se ponía en duda la universalidad o el fundamento de las mismas. Un miembro trabajador de Alemania evocó un primer caso que se había examinado en el marco del sistema de control de la Carta Social Europea en virtud del mecanismo de reclamaciones colectivas sobre la prohibición del trabajo infantil. Muchos convenios de la OIT habían desempeñado un papel importante en el proceso de revisión de la Carta Social, la OIT debía continuar jugando un rol normativo y de control. Los comentarios de la Comisión de Expertos y las decisiones del Comité de Libertad Sindical debían tener autoridad para interpretar la Carta Social Europea y asegurar un nivel mínimo de protección.

65. El miembro trabajador de Brasil hizo referencia a la adopción de la Declaración Sociolaboral del MERCOSUR, inspirada de la Declaración de 1998, que resultaba una toma de conciencia a nivel regional sobre la necesidad de que se discutieran los temas sociales durante el proceso de la mundialización.

66. El miembro gubernamental de Bélgica, refiriéndose al debate social sobre la mundialización, declaró también que cada institución internacional, al intervenir en la esferas económica y social, contraía una parte de responsabilidad para sostener la dimensión social de la mundialización, de conformidad con los compromisos asumidos en la Cumbre Mundial para el Desarrollo Social de Copenhague. Cada organización debía examinar lo que podía hacer en el marco de su mandato. El desarrollo social se apoyaba en particular sobre la dinámica de los convenios fundamentales de la OIT. Hacía falta saludar todas las iniciativas que contribuyan a la responsabilidad social, inclusive en cuanto concierne la coordinación institucional.

Cumplimiento de obligaciones vinculadas con las normas

67. Los miembros empleadores aprobaron el proceso en curso de renovar progresivamente el cuerpo normativo de la OIT. Los instrumentos obsoletos se sustituían por la ratificación de convenios revisados y, por invitación del Consejo de Administración, los convenios que no estaban actualizados, se denunciaban. En el informe de la Comisión de Expertos, también se mencionaba los casos de denuncia de convenios ratificados que no se habían acompañado por la ratificación de un convenio revisor, como la denuncia por los Países Bajos y por Zambia del Convenio sobre el trabajo subterráneo (mujeres), 1935 (núm. 45), el cual contenía una prohibición categórica del trabajo subterráneo de la mujer. Una situación análoga resultaba con la prohibición del trabajo nocturno de la mujer. Estas medidas de protección bien intencionadas tenían su origen en lo que podía considerarse como la era precientífica. Sin embargo, si determinados tipos de trabajo eran insalubres, lo resultaban en igual medida para el hombre y para la mujer. Prohibir tal clase de trabajos exclusivamente a las mujeres sólo servía para disminuir sus oportunidades en el mercado del trabajo.

68. Los miembros empleadores advirtieron la nueva presentación de las informaciones sobre la ratificación de los convenios. Las informaciones que ahora se facilitaban no sólo abarcaban las nuevas ratificaciones, sino también las denuncias. Si bien tales informaciones no constituían un juicio de valor, reflejaban más de cerca la situación real.

69. Los miembros empleadores declararon que el conjunto del sistema de control se basaba esencialmente en las memorias cuya presentación se solicitaba a los Estados Miembros. Al final de la reunión de la Comisión de Expertos, se había recibido un 62 por ciento de las memorias solicitadas. Por consiguiente, la mayoría de los Estados Miembros habían cumplido con sus obligaciones de presentación de memorias. El problema principal residía en que el envío de las memorias sea realizado en tiempo oportuno. Cuando se comunicaban demasiado tarde, no se las podía examinar cuidadosamente y, a menudo, era necesario aplazar el examen de las memorias para el período siguiente. Durante muchos años, los miembros empleadores instaron a que el nombre de los Estados Miembros que reiteradamente presentaran sus memorias entre el final de la reunión de la Comisión de Expertos y el comienzo de la Conferencia sea consignado en una lista. Lamentablemente, no se hizo lugar a tal requerimiento y tampoco se había brindado explicación alguna. Era necesario que las memorias sobre la aplicación de los convenios ratificados incluyeran informaciones sobre su aplicación en la práctica. Las memorias que se limitaban a la situación legislativa no siempre proporcionaban un panorama general ajustado a la realidad. Se trataba de otro aspecto en el que aún existían numerosas carencias en el procedimiento de presentación de memorias. El representante del Secretario General declaró que transmitiría la duda presentada por los miembros empleadores a la próxima reunión de la Comisión de Expertos.

70. Los miembros empleadores tomaron nota de los casos de progreso mencionados en el informe de la Comisión de Expertos y pusieron en relieve las importantes informaciones que habían comunicado un gran número de organizaciones de empleadores y de trabajadores. Sería útil que un número más importante de Estados Miembros ratifique el Convenio sobre la consulta tripartita (normas internacionales del trabajo), 1976 (núm. 144). Sobre los procedimientos constitucionales y otros, el informe de la Comisión de Expertos describía brevemente los procedimientos incoados de conformidad con los artículos 24 y 26 de la Constitución de la OIT. Los miembros empleadores observaron durante los últimos años el aumento considerable del número de reclamaciones presentadas en virtud del artículo 24 y de casos ante el Comité de Libertad Sindical.

71. Los miembros trabajadores expresaron su esperanza de que el ritmo de ratificaciones aumente sensiblemente en un futuro próximo, tanto en los países en desarrollo, en los países en vías de industrialización como en los países industrializados. Los 15 miembros de la Unión Europea y las instituciones comunitarias deberían aclarar con urgencia los eventuales problemas jurídicos relativos a los procedimientos de ratificación de los convenios sobre seguridad e higiene en el trabajo. Problemas de tal naturaleza desanimaban las ratificaciones de los convenios y tal bloqueo impedía el desarrollo de una dinámica de la ratificación de otros países del mundo. Los Estados Miembros deberían renunciar a sus actitudes pasivas en los casos en que su legislación no sea conforme con un convenio dado e inspirarse de las normas internacionales del trabajo para revisar y actualizar la legislación. La Oficina y todos los constituyentes deberían redoblar sus esfuerzos para que las normas internacionales del trabajo sean mejor conocidas. Al respecto, la comprobación del Director General en su Memoria, según la cual la mayoría de las normas no eran bien conocidas, era correcta.

72. Los miembros trabajadores advirtieron que el informe de la Comisión de Expertos contenía igualmente informaciones sobre las denuncias de convenios no acompañados de la ratificación de un convenio revisado. En Australia, no hubo consultas tripartitas reales en relación con la denuncia del Convenio sobre la colocación de la gente de mar, 1920 (núm. 9). Sin embargo, el Grupo de reforma de la industria naviera había aconsejado la ratificación por Australia de nuevos convenios marítimos revisados como el Convenio sobre la contratación y la colocación de la gente de mar, 1996 (núm. 179) y el Convenio sobre las horas de trabajo a bordo y la dotación de los buques, 1996 (núm. 180). En el caso de la denuncia del Convenio núm. 45 por los Países Bajos, no se ratificó el nuevo Convenio sobre seguridad y salud en las minas, 1995 (núm. 176). Luxemburgo había denunciado el Convenio sobre el trabajo nocturno (panaderías), 1925 (núm. 20) sin ratificar el Convenio sobre el trabajo nocturno, 1990 (núm. 171).

73. Los miembros trabajadores pudieron comprobar que, si bien la mayoría de los gobiernos enviaban las memorias debidas, una minoría importante no comunicaba memorias o bien lo hacía con retraso, incluso en caso de las primeras memorias debidas después de la ratificación. Además, la mayoría de las memorias se recibieron entre principios de septiembre y finales de noviembre, durante la celebración de la reunión de la Comisión de Expertos; aunque las memorias deberían haberse enviado a la Oficina entre el 1.º de junio y el 1.º de septiembre para permitir a la Oficina preparar la Comisión de Expertos. Por otra parte, planteaba problemas de carácter incompleto de numerosas memorias recibidas que no respondían a los comentarios de los órganos de control o a las observaciones de las organizaciones de trabajadores y de empleadores. Tanto los miembros trabajadores como los miembros empleadores habían señalado siempre la importancia de un diálogo constructivo entre los Estados Miembros y los órganos de control. Sin una respuesta precisa de los gobiernos a las preguntas y observaciones formuladas por los órganos de control, el diálogo no era posible y, por tanto, la actitud de los órganos de control debería ser más firme. En este contexto, cuatro elementos debían considerarse: algunos de los países afectados eran pequeños países en desarrollo o países que habían vivido cambios importantes. La asistencia técnica de la OIT y la colaboración de los especialistas de los equipos técnicos multidisciplinarios podría ayudar a tales gobiernos; algunos de los países mencionados en el informe de la Comisión de Expertos disponían de la capacidad técnica y organizativa para dialogar con los órganos de control. Otros países deberían fortalecer su administración del trabajo y desarrollar el tripartismo mediante estructuras de consulta eficaces, como se prevé en el Convenio núm. 144 y la Recomendación sobre la consulta tripartita (actividades de la Organización Internacional del Trabajo), 1976 (núm. 152). La Comisión de Expertos deberá próximamente evaluar los procedimientos aplicables sobre el envío de memorias y sacar sus conclusiones. El ciclo del envío de la mayoría de las memorias se extendió a cinco años, las memorias se simplificaron y se había puesto mayor énfasis sobre los problemas reales de aplicación. Estas reformas sustanciales parecían no haber tenido el efecto esperado. La existencia de una estructura tripartita era importante para fomentar el respeto de las obligaciones derivadas de la Constitución de la OIT y de los convenios ratificados.

74. Los miembros trabajadores subrayaron que las observaciones hechas por las organizaciones de trabajadores y de empleadores constituían un importante elemento para la evolución del sistema de control. La Comisión de Expertos recibió nuevamente una cantidad elevada de observaciones de las organizaciones de trabajadores y de empleadores, las que testimoniaban de la importancia de la OIT para los trabajadores y para sus organizaciones al mismo tiempo que la persistencia de los problemas ocasionados por la aplicación en muchos países. Para poder medir realmente el impacto y la importancia de las reacciones de las organizaciones nacionales e internacionales de trabajadores, se debía tener en cuenta también las reclamaciones en virtud del artículo 24 de la Constitución y las quejas de conformidad con el artículo 26 de la Constitución, además de aquellas quejas que se presentaban al Comité de Libertad Sindical. Ciertos procedimientos eran ampliamente conocidos y por ende más utilizados por las organizaciones. Se trataba principalmente de las quejas y de las reclamaciones presentadas al Comité de Libertad Sindical. Considerando ciertas debilidades del sistema actual de control regular, como la periodicidad del envío de memorias, la falta de envío de las memorias pedidas, o la ausencia de respuestas de ciertos gobiernos a los comentarios de los organismos de control; los procedimientos antes mencionados tenían utilidad. Era necesario que la Oficina disponga de los medios indispensables para organizar el seguimiento de los procedimientos. La OIT debía proseguir con sus esfuerzos para tentar de actualizar los procedimientos como en el caso de las reclamaciones. Los casos de progreso mencionados en el informe ilustraban perfectamente la importancia de la OIT y de su sistema de control en lo que concernía la vida cotidiana de los trabajadores, inclusive cuando los plazos entre los comentarios de los órganos de control y las adaptaciones de la legislación y la práctica tomaban en la gran mayoría de los casos períodos demasiado largos.

75. Respecto de la denuncia de convenios, la miembro gubernamental de Portugal consideró que debían acompañarse por la ratificación de los convenios actualizados. Se mencionó específicamente la denuncia del Convenio sobre el trabajo subterráneo (mujeres), 1935 (núm. 45). Los miembros gubernamentales de España y de los Países Bajos, y el miembro trabajador de los Países Bajos, se refirieron también a la denuncia del Convenio núm. 45 considerando que la revisión de la prohibición de trabajos manuales subterráneos de las mujeres, debía hacerse en el marco de la mejora de las condiciones de trabajo en las minas. El miembro trabajador de Grecia lamentó que, en nombre del principio de igualdad de trato, se suprimieran en ciertos países las discriminaciones positivas, lo que conllevaba una nivelación hacia abajo. La igualdad de trato no debía implicar que se suprimieran ciertos derechos de las mujeres, sino que dichos derechos se extiendan a los hombres.

76. La miembro gubernamental del Líbano se preguntó si el Convenio núm. 45 seguía siendo pertinente y si acaso no convenía dejarlo de lado o considerarlo como un convenio obsoleto. El representante del Secretario general indicó que el Consejo de Administración no había decidido que se debía dejar de lado o considerar obsoleto al Convenio núm. 45.

77. El miembro gubernamental de Kenya llamó la atención en lo que concierne al Convenio núm. 144 y también el miembro trabajador de los Países Bajos subrayó la importancia de efectuar las consultas tripartitas que requiere el Convenio núm. 144 en lo que se refiere a ratificaciones y denuncias.

78. El miembro gubernamental de Alemania consideró que la disminución de la presentación de memorias era particularmente inquietante en la medida en que el seguimiento de la Declaración dependería del cumplimiento correcto de las obligaciones de envío de memorias. El miembro gubernamental de Egipto solicitó que la OIT aumente su asistencia técnica a los gobiernos para mejorar el respeto de la obligación de envío de memorias y el miembro gubernamental de Swazilandia se refirió a una asistencia financiera acompañada de asistencia técnica.

79. El miembro trabajador de Finlandia (en nombre de los miembros trabajadores de los países nórdicos) subrayó, así como un miembro trabajador de Alemania, que la calidad del trabajo de la Comisión de Expertos estaba directamente vinculada con los documentos e informaciones que recibía y sobre los cuales fundamentaba sus consideraciones. En este sentido, las organizaciones de empleadores y de trabajadores tenían un papel importante para la aplicación de los convenios. Las memorias de los gobiernos podrían ser de mejor calidad si se preparaban cooperando con buena voluntad con las organizaciones de empleadores y de trabajadores en el marco de comités tripartitos nacionales para la OIT y si se completaban, si necesario, con los comentarios de las organizaciones profesionales. Las observaciones de las organizaciones profesionales ofrecían a la Comisión de Expertos preciadas informaciones sobre la aplicación práctica de las políticas seguidas por diferentes países. Según el miembro trabajador de Francia, el descenso del número de memorias recibidas en 1998 no tenía precedentes en los últimos 50 años. Sin embargo, se habían ampliado sustancialmente, a solicitud de los gobiernos, los plazos para comunicar memorias de manera de permitirles comunicar memorias completas dentro de los plazos establecidos. Si aparecían fallos en el envío de memorias, se recurriría cada vez más a los otros mecanismos de control. El miembro trabajador de Pakistán recordó la importancia de la obligación de presentar memorias sobre la aplicación de los convenios en los territorios no metropolitanos.

80. El miembro gubernamental de India se refirió al hecho que se recurría con mayor frecuencia a los mecanismos constitucionales y consideró que el procedimiento en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT no debía ser utilizado más que en situaciones límites y como último recurso.

81. Un miembro trabajador de Alemania, advirtiendo que la Comisión de Expertos no había abordado en ocasión de su informe el problema de las sanciones en caso de no aplicación de convenios en la práctica, consideró que dichas sanciones eran necesarias. Los miembros empleadores se remitieron al respecto al informe de la Comisión de Expertos de 1998 donde los expertos habían revisado su posición sobre el tema. Los miembros empleadores indicaron que el cambio de posición se había reflejado también en el informe de la Comisión de la Conferencia.

Otras cuestiones relativas a la aplicación de ciertos convenios

82. Los miembros trabajadores comprobaron que el informe de la Comisión de Expertos contenía varios comentarios de carácter general sobre la aplicación de convenios extremadamente diferentes. Estos comentarios tenían un gran valor. Al llamar la atención sobre las evoluciones y los problemas que se habían observado en varios países quedaba consignado el interés de los organismos de control de permanecer cercanos a la realidad.

83. La miembro gubernamental de Cuba consideró que la parte del informe general consagrada a la aplicación de ciertos convenios resultaba particularmente útil debido a que contenía informaciones precisas sobre aquellos convenios, en la medida en que todo tipo de limitaciones impedía que se efectúen estudios generales anuales sobre más de un convenio. La parte mencionada contribuía a una mayor comprensión de los problemas de la aplicación de convenios.

Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29)

84. Los miembros empleadores expresaron su complacencia por los comentarios de la Comisión de Expertos en relación con el Convenio núm. 29, los cuales evocaban el debate sobre el tema que mantuvo la Comisión de la Conferencia en 1998. Estas cuestiones merecían un examen más detallado, teniendo en cuenta la opinión de los miembros empleadores en favor de una interpretación más restrictiva de las normas actuales.

85. Los miembros trabajadores recordaron que la Comisión de la Conferencia había procedido en 1998 a una discusión de fondo sobre los problemas presentados por la aplicación del Convenio núm. 29, en relación con el trabajo de los detenidos, y principalmente el trabajo efectuado en las prisiones administradas por empresas privadas y el trabajo de detenidos en favor de empresas privadas. Un trabajo de tal naturaleza presentaba problemas en relación con los derechos fundamentales, las condiciones de trabajo aceptables y la competencia desleal en lo que concierne a las otras empresas, las cuales debían respetar las normas nacionales e internacionales. La Comisión de Expertos deseaba poder continuar el estudio de la cuestión basándose en informaciones complementarias de los Estados Miembros. Los gobiernos deberían dar respuestas a las cuestiones planteadas por la Comisión de Expertos en su observación general sobre el Convenio núm. 29. Los gobiernos deberían consultar en esta ocasión a las organizaciones de trabajadores y de empleadores. Un nuevo estudio general podría ser consagrado próximamente a los instrumentos relativos al trabajo forzoso dado que el precedente se efectuó en 1979.

86. Varios miembros gubernamentales (Alemania, Cuba, España, Estados Unidos, Kenya, Reino Unido) se refirieron al problema de los prisioneros cedidos o puestos a disposición de particulares, compañías o personas jurídicas de carácter privado. El miembro gubernamental de Kenya convino con la Comisión de Expertos en que el problema merecía una atención permanente. La miembro gubernamental de Cuba consideró que existía peligro de que se llegue a una situación de violación de los derechos humanos encubierta por la función de rehabilitación del trabajo penitenciario. Al respecto, el miembro gubernamental de Alemania recordó que al elaborarse el instrumento, la obligación de trabajar que se imponía a los prisioneros se consideraba como una parte de su pena, mientras que ahora el trabajo de los prisioneros se percibía como un elemento importante del proceso de reintegración en la sociedad. Era necesario examinar la medida en que las prácticas actuales, en particular en las prisiones privadas, eran compatibles con una estrategia de reintegración en la sociedad. El miembro gubernamental de España, al referirse al estudio especial de 1998, a la observación general de 1998 y a los comentarios sobre España, se preguntó si verdaderamente merecía un examen tan pormenorizado teniendo en cuenta que el formulario de memoria para el Convenio núm. 29 no contenía una pregunta precisa sobre el trabajo de prisioneros. El Convenio núm. 29 preveía numerosas otras eventualidades y había dado lugar a un rico desarrollo normativo consecuente, se podría pensar que el apartado discutido representaba un problema sin mucha importancia comparado con el resto del Convenio núm. 29. La preocupación de la Comisión de Expertos se concentraba en el apartado c) del párrafo 2 del artículo 2 de un convenio, amplio, importante y fundamental. Cabría preguntarse si la situación no era un tanto desproporcionada y podría resistir a un examen comparado, equilibrado y ponderado con el tratamiento que se reservaba a otras situaciones humanas y reglamentadas en detalle por el Convenio núm. 29. El miembro gubernamental de los Estados Unidos declaró que el año pasado el Gobierno de los Estados Unidos había solicitado a la Comisión de Expertos que vuelva a examinar su interpretación del Convenio núm. 29, y en particular el trabajo en las prisiones y el de los prisioneros para empresas privadas. El tema merecería un examen más profundo, en particular en lo que concernía aquellos puntos que trataban de los prisioneros que eran cedidos o puestos a la disposición de particulares, compañías o personas morales privadas. Se trataba de determinar, en particular, la naturaleza del trabajo que entra dentro del alcance del Convenio y las eventuales exclusiones, la naturaleza del consentimiento de los prisioneros, las condiciones mínimas en materia de salarios, de prestaciones y de descuentos autorizados así como también de las condiciones relativas al control de la autoridad pública. El miembro gubernamental del Reino Unido declaró que colaboraría con la Comisión de Expertos y los interlocutores sociales del Reino Unido para desarrollar una interpretación realista y actualizada del convenio fundamental. Este enfoque era de la mayor importancia para mantener y promover la aplicación efectiva del Convenio núm. 29. Sostenía la propuesta de la Comisión de Expertos de un nuevo estudio general sobre el trabajo forzoso. Los miembros gubernamentales de Cuba y de los Estados Unidos se pronunciaron igualmente en favor de un nuevo estudio general.

87. El miembro empleador de los Estados Unidos declaró que, en lo que concernía a la situación de los Estados Unidos en relación con el Convenio núm. 29, las informaciones suplementarias comunicadas por la Comisión de Expertos sobre el problema de los prisioneros cedidos o puestos a la disposición de particulares, compañías o personas jurídicas privadas eran muy útiles. Sin embargo, la solicitud de informaciones suplementarias sobre el tema no debía haberse limitado a los Estados que habían ratificado el Convenio núm. 29. En la práctica, la comunicación de informaciones por parte de otros países facilitaría el proceso de ratificación. El representante del Secretario General recordó que sólo aquellos Estados que habían adherido al Convenio estaban obligados, en virtud del artículo 22 de la Constitución de la OIT, a presentar informaciones sobre su aplicación.

88. Un miembro trabajador de Alemania invitó al Gobierno de Alemania a abordar no sólo del papel que desempeñaba el trabajo en favor de la reintegración en la sociedad de los prisioneros sino también las medidas que se debían tomar para que la legislación nacional asegurase la aplicación satisfactoria del Convenio. El miembro trabajador de la India expresó su oposición a que se utilice el trabajo forzoso en las prisiones. El miembro trabajador de Francia declaró que, si el trabajo de los prisioneros era un medio reconocido y eficaz para la reinserción en la sociedad, se debían reunir algunas condiciones esenciales. Los prisioneros tenían derechos, en particular derechos económicos y sociales. El Convenio sobre la protección del salario, 1949 (núm. 95) les era aplicable y los prisioneros tenían derecho al salario. La legislación sobre la salud y la seguridad en el trabajo, el derecho a la protección social y a una prestación de vejez también concernía a los prisioneros.

Convenio sobre los documentos de identidad
de la gente de mar, 1958 (núm. 108)

89. Los miembros empleadores observaron que el Convenio núm. 108 tenía como finalidad la de precisar el objeto de los documentos de identidad de la gente de mar y los fines específicos para los cuales dichos documentos debían ser utilizados, haciendo especial referencia a la distinción entre los documentos de identidad y los pasaportes. Los documentos de identidad de la gente de mar no reemplazaban un pasaporte. Un pasaporte tampoco podía ser utilizado como documento de identidad de los marinos. Sin embargo, en ciertos casos, tales documentos cumplían parcialmente las funciones de pasaporte, en particular cuando un marino deseaba bajar a tierra durante el corto período de una escala. Sin embargo, la Comisión de Expertos no había expuesto los motivos del relativamente bajo nivel de ratificación del Convenio núm. 108. Sólo podría inferirse que el contenido del instrumento no era comprendido plenamente por todos los Estados Miembros o podía estar en conflicto con las disposiciones nacionales en materia de inmigración. Algunos países podían tener dificultades para armonizar sus disposiciones nacionales relativas a los pasaportes y a los documentos de identidad con las disposiciones del Convenio.

90. Los miembros trabajadores hicieron hincapié en que no era la primera vez que la Comisión de Expertos formulaba comentarios generales sobre convenios principalmente técnicos, como era el caso del Convenio núm. 108. Los convenios técnicos tenían casi siempre una gran importancia en el plano práctico de los principios para los trabajadores afectados. Con motivo del endurecimiento de la reglamentación sobre la inmigración en varios países, la gente de mar se enfrentaba cada vez más con problemas referidos a su permiso de desembarque en los puertos. Sin embargo, una autorización para desembarcar del buque durante la escala en el puerto no debía ser confundida con los documentos de inmigración tales como pasaportes y visas. La Comisión de Expertos recordaba que el objetivo del documento de identidad de la gente de mar no era otro que el de facilitar por medio de un documento de reconocimiento recíproco la autorización al tripulante para bajar a tierra. Le permitía al marino salir del buque. De lo contrario, estaría en algunos casos obligado a quedarse a bordo durante varias semanas, o incluso meses, lo que resultaría ser una privación intolerable para el tripulante. Se trataba por lo tanto de una forma excepcional de ingreso temporal. La Comisión de Expertos recordaba igualmente que una gran gama de condiciones suplementarias tales como la presentación de documentos adicionales, el pago de tasas o la conservación del documento por las autoridades portuarias, constituía una violación del Convenio. En algunos países, la expedición o la conservación del documento de identidad había sido utilizado directa o indirectamente para mantener vinculado al tripulante a un armador determinado. En consecuencia, el derecho al trabajo y la libertad de trabajo de los tripulantes se encontraban limitados o dependían de la buena voluntad de un armador determinado, lo que podría dar lugar a abusos importantes. El armador en cuestión, contra el pago de una comisión, podría subcontratar los tripulantes a otros armadores y ocuparlos en condiciones inferiores. Prácticas de ese tipo eran inaceptables. Los países concernidos deberían reexaminar rápidamente sus reglamentaciones y sus prácticas en función de las observaciones de la Comisión de Expertos.

91. La miembro gubernamental de Cuba declaró que las precisiones y consideraciones de la Comisión de Expertos sobre la diferencia entre un documento de identidad y el pasaporte, tanto desde el punto de vista de su finalidad como de su forma y contenido, resultaban muy útiles. La realización de actividades de cooperación técnica en ese campo podría ser muy beneficiosa en la medida en que la aplicación del Convenio núm. 108 iba más allá de la competencia exclusiva de los Ministerios del Trabajo.

92. Un miembro trabajador de Alemania consideró que los comentarios pormenorizados de la Comisión de Expertos contribuían a sensibilizar más sobre los objetivos y disposiciones del Convenio, comentarios de este tipo deberían figurar regularmente en el informe de la Comisión de Expertos sobre distintos convenios. El miembro trabajador de Grecia declaró que si bien era un convenio marítimo, trataba de la dignidad humana y de los derechos humanos en el trabajo. En efecto, el documento de identidad de la gente de mar permitía, ante todo, que los tripulantes gocen de una licencia en tierra por el tiempo que duraba la escala del buque, pudiendo dejar su lugar de trabajo que también era su vivienda. Se preguntó si existía acaso alguna otra categoría de trabajadores libres que debían estar obligados a vivir día y noche en su lugar de trabajo y que necesitaran un documento especial para dejarlo. La situación del marino que gozaba de una licencia en tierra era única: la mayoría de las veces el marino era un extranjero en el país de escala. Sin embargo, no se encontraba en dicho territorio como turista. Se debía distinguir claramente entre el permiso del marino y la estadía de un turista, de conformidad con la regla de que la tripulación seguía al buque. Se trataba de la naturaleza misma del trabajo de la gente de mar que explicaba la presencia de marinos en el territorio de cualquier país. Los progresos tecnológicos habían hecho que disminuyera de manera radical el número de marinos, que se redujera la duración de las escalas, y que se alargaran los períodos de navegación. El permiso para poder caminar sobre tierra firme se transformaba en una necesidad vital para el marino. Salvo poner en juego la salud, el equilibrio físico y el bienestar -- y la seguridad de la navegación -- nadie podía ser forzado a quedarse a bordo de un buque durante largos períodos sin poder bajar a tierra. Estaba en juego un principio universal de naturaleza idéntica que el derecho marítimo: que cada trabajador libre pueda dejar su lugar de trabajo. Desde tiempos inmemoriales, el derecho a la licencia en tierra formaba parte de las costumbres marítimas y su expresión contemporánea se consagraba en el Convenio núm. 108. Cualquier ardid para impedir la expedición del documento de identidad y la licencia en tierra era una evidente violación de los derechos humanos en el trabajo. Todos los países deberían ratificar y aplicar el Convenio núm. 108.

Convenio sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122)

93. Los miembros empleadores consideraron que la parte del informe de la Comisión de Expertos relativa a la aplicación del Convenio núm. 122 no contenía elementos nuevos. Era claro que toda mejora en la política del empleo exigía una coordinación de medidas en sectores tales como el de las políticas económica, monetaria y social. La interrelación entre dichas políticas era tal que resultaba necesario tomar plenamente en consideración sus causas y efectos. En sus comentarios sobre la crisis en varios países de Asia, la Comisión de Expertos se había referido a la reunión de alto nivel que tuvo lugar en Bangkok en abril de 1998 y a sus conclusiones y recomendaciones. La crisis había puesto fin a un decenio de crecimiento rápido y sostenido que había tenido por consecuencia niveles de desempleo relativamente bajos. Los motivos de la crisis incluían la falta de apertura de los mercados y de transparencia del sector financiero. La crisis brindaba claramente una oportunidad para mejorar las estructuras respectivas y efectuar las reformas necesarias. Por consiguiente, era importante ofrecer la ayuda necesaria a los países afectados. Las medidas de política del mercado del trabajo sólo podrían adoptarse como parte de políticas económicas sociales integradas y no podrían reemplazar a las medidas de política general. Era necesario que haya una aceptación general difundida de los requisitos necesarios para coordinar la política macroeconómica y la política monetaria internacional. Los miembros empleadores subrayaron la importancia de las actividades de la OIT en dicho campo.

94. Los miembros empleadores también advirtieron que se consagraban comentarios a los esfuerzos realizados por los Estados miembros de la Unión Europea para el logro de la unión económica y monetaria. La Comisión de Expertos se refería en particular al Consejo Europeo extraordinario sobre el empleo que tuvo lugar en Luxemburgo en noviembre de 1997, en el que se elaboró una estrategia coordinada sobre la política del empleo. También se mencionaban las «directrices para el empleo» que serían incorporadas a los planes nacionales para el empleo de cada Estado miembro de la Unión Europea. Se debía subrayar al respecto los cuatro principios fundamentales de empleabilidad, espíritu empresarial, adaptación e igualdad de oportunidades. En este sentido, era importante tener en cuenta el principio de subsidiariedad, dado que los Estados miembros de la Unión Europea eran responsables de sus políticas laborales y del empleo. Por consiguiente, los problemas individuales de los Estados Miembros en materia de política del empleo debían resolverse dentro de sus propios límites nacionales.

95. Los miembros empleadores, al referirse a la situación en los países de América Latina y de otras regiones en desarrollo, se expresaron en particular en relación con los comentarios de la Comisión de Expertos relativos al sector informal. Aunque reconocían que era mejor comprobar que hubo crecimiento en el sector informal y estancamiento y desempleo en el sector formal, ponían en tela de juicio el llamamiento de la Comisión de Expertos a los representantes del sector informal para que participasen más estrechamente en la formulación y aplicación de la política del empleo. Si bien existían generalmente estructuras para la representación de los interlocutores sociales, resultaba muy difícil identificar a los representantes de las personas que trabajaban en el sector informal. También expresaron su satisfacción por la afirmación de la Comisión de Expertos en el sentido de que el mejor medio para promover el empleo era apoyar la iniciativa privada. En una sociedad libre, las decisiones para crear empleo, y sus modalidades, dependían de la voluntad de los individuos.

96. Los miembros empleadores mencionaron el Informe sobre el empleo en el mundo 1998-1999, el cual abordaba en particular el desarrollo de la mundialización y el rápido cambio tecnológico vinculado a ella. Al respecto, era necesario otorgar particular importancia al nivel de calificaciones de la sociedad. Los estudios empíricos demostraban que una población bien educada elevaba el nivel competitivo de una nación y permitía un ajuste más rápido al cambio estructural. En este sentido, era necesario establecer aptitudes profesionales sobre bases sólidas lo más temprano posible. Era muy difícil compensar posteriormente las carencias educativas o de la formación profesional. El objetivo era asegurar que los individuos logren y mantengan un alto nivel de empleabilidad. Lo anterior exigía una motivación y la adopción de medias preventivas para garantizar que se superen los obstáculos y eviten las medidas de apoyo pasivo.

97. Los miembros trabajadores declararon que la Comisión de Expertos había, al igual que en otros años, formulado comentarios muy útiles para la aplicación del Convenio núm. 122. Uno de los principales desafíos para la política del empleo era incontestablemente el que planteaba la crisis en Asia. Inicialmente, solamente financiera, la crisis en muy poco tiempo convulsionó fuertemente la economía y consecuentemente la sociedad. Aunque los indicadores financieros clásicos demostraban que la crisis debería atenuarse un poco, las consecuencias para la economía real y, por lo tanto, para los salarios y el empleo se harían sentir durante mucho tiempo. La crisis exigía una respuesta estructural, donde las reformas institucionales tenían un papel importante que jugar. Esto era lo que surgía de varios estudios e informes que habían sido presentados recientemente al Consejo de Administración. Había que obrar sin demora por una concertación social más intensa, una mejor aplicación de las normas del trabajo, una política social, económica y financiera coordinada y transparente así como el establecimiento de una red de protección social. Se necesitaría también poner en marcha servicios eficaces para el acompañamiento y la formación de trabajadores despedidos o en vías de serlo. El empleo no era solamente responsabilidad del trabajador; los empleadores y los gobiernos debían igualmente ocuparse del empleo. En su informe, la Comisión de Expertos inscribía sus recomendaciones en el contexto de la política de empleo coordinada que prescribe el Convenio núm. 122, posición que los miembros trabajadores compartían plenamente. Los efectos de la crisis se habían hecho sentir de modo importante también en otras regiones tales como América Latina y Africa. El empleo en el sector formal continuaba disminuyendo y la parte del sector económico no estructurado era cada vez más importante. Por ello hacía falta una concertación con las organizaciones de trabajadores, comprendiendo a las del sector informal y a las cooperativas, para obrar sin demora en la puesta en marcha de una política de empleo, que permita ofrecer al mayor número de trabajadores la perspectiva de un mejor empleo y de una protección social adaptada.

98. Los miembros trabajadores consideraron que la Comisión de Expertos prestaba, a justo título, una debida atención al establecimiento de una moneda única, el euro, para 11 de los 15 Estados miembros de la Unión Europea. Era necesario una coordinación europea más eficaz para centrar mejor la política monetaria y económica en la política social y del empleo. La Comisión de Expertos hacía al respecto una referencia al Consejo Europeo extraordinario sobre el empleo, celebrado en Luxemburgo en noviembre de 1997, a la adopción de «directrices para el empleo» y a los planes nacionales para el empleo. En efecto, se trataba de un primer paso importante, pero insuficiente para llevar a cabo una política del empleo coordinada, como lo prescribía el Convenio núm. 122. Tal era el motivo por el que la política económica y monetaria debía tener más en cuenta los objetivos del empleo. Si bien teóricamente estaba prevista una coordinación de dicha naturaleza, las autoridades monetarias seguían todavía demasiado con la tendencia de seguir aplicando sus propios métodos. Por consiguiente, quedaba un largo camino por recorrer en este campo. Era de esperar que el proceso que llevó a la adopción de un Pacto Europeo para el Empleo, como el aprobado en el Consejo Europeo de junio de 1999, haga avanzar las cosas.

99. La miembro gubernamental de Cuba declaró que la existencia de un sector informal significativo en numerosos países justificaba la necesidad de continuar trabajando para incorporar las líneas principales de desarrollo para el sector no estructurado en la formulación y aplicación de una política de empleo a nivel nacional. La inclusión del sector informal en el campo de la inspección del trabajo, así como el cumplimiento de los convenios de la OIT sobre la edad mínima no concernían solamente al empleo asalariado de niños del sector estructurado, sino también a otras actividades económicas, incluido el trabajo por cuenta propia, de modo de contribuir a la formulación y aplicación de una política de empleo eficaz que salvaguarde los derechos de los trabajadores. La miembro gubernamental de Portugal consideró que el derecho a tener empleo era un derecho humano y una condición para gozar de todos los otros derechos fundamentales; la promoción de empresas y el desarrollo de los recursos humanos también eran elementos fundamentales para alcanzar los objetivos del Convenio. El miembro gubernamental de India consideró que el Convenio núm. 122 daba un marco apropiado para adoptar una política económica y social que tenga como finalidad que haya empleo productivo para todos. El miembro gubernamental de Kenya declaró que compartía la opinión de la Comisión de Expertos de que el objetivo del pleno empleo productivo y libremente elegido debía seguir siendo una política fundamental de la OIT y la miembro gubernamental del Líbano puso en evidencia la importancia de los programas globales y focales de la OIT para la creación de empleos.

100. Un miembro trabajador de Alemania declaró que la aplicación del Convenio núm. 122, aún siendo un convenio promocional, ejercía un impacto directo sobre la manera de aplicar otros convenios. Convenía recordar al respecto las discusiones de los Estados Miembros de la Unión Europea, en Luxemburgo en noviembre de 1997, cuando afirmaron que la política macroeconómica tenía una importancia real en lo que concierne al problema del empleo. Por otra parte, respondiendo a las opiniones de los miembros empleadores sobre la factibilidad económica de mantener ciertos tipos de medidas de protección social, afirmó que la reciente crisis del mercado financiero había demostrado la necesidad absoluta de la cohesión social. A título de ilustración, se observaba que la tendencia creciente que favorecía los seguros privados en lugar de los sistemas de protección social pública los hacía más dependientes de los mercados financieros mundiales, lo que aparejaba que los beneficiarios se encuentren en una situación de gran vulnerabilidad frente a una crisis financiera. El miembro trabajador de Francia se refirió a los comentarios de la Comisión de Expertos y al informe de la Oficina sobre el empleo en el mundo. También mencionó los medios para luchar contra el desempleo y el subempleo, y mencionó, en particular, la educación generalizada de base, la formación inicial y continua para responder a la demanda creciente de trabajadores calificados y para poder controlar las nuevas tecnologías y la reducción del tiempo de trabajo. La crisis de los países de Asia demostraba claramente que se necesitaban sistemas sociales eficaces para lograr un desarrollo equilibrado y sostenido. La ineptitud de los sistemas sociales creaba una situación trágica para los trabajadores y frenaba las posibilidades de superar la situación actual. Entre las causas del desempleo se acusaba a la insuficiente flexibilidad del mercado del trabajo o al costo del trabajo y de la protección social. Sin embargo, la experiencia asiática demostraba lo contrario. El progreso y la justicia sociales eran las condiciones necesarias para un crecimiento sostenido. En su próximo informe, la Comisión de Expertos debería profundizar la cuestión de las condiciones y de los medios para preservar y hacer progresar a largo plazo el empleo, las calificaciones y la protección contra el desempleo, para responder al objetivo del Convenio núm. 122, sobre el pleno empleo. Lo anterior, permitirá garantizar el financiamiento de la protección social y de las jubilaciones, actualmente debilitadas por la precariedad, la flexibilidad no elegida y los bajos salarios.

101. El miembro empleador de Sudáfrica declaró que la promoción del objetivo del pleno empleo debía ser útil para el futuro, dado de que se debía tener la oportunidad de integrar los datos macroeconómicos, incluyendo la política monetaria, con las políticas del mercado del trabajo. De esta manera, la Comisión de Expertos podría contribuir a una evaluación de las alternativas y de los costos.

Convenio sobre los pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169)

102. Los miembros empleadores consideraron que, en lo que concierne la aplicación del Convenio núm. 169, la Comisión de Expertos no podía aportar demasiados elementos debido a que el Convenio núm. 169 se había adoptado recientemente y recibió escasas ratificaciones. El instrumento tenía la finalidad de proteger a unas 300 millones de personas que pertenecían a pueblos indígenas. Al igual que con muchos otros convenios, se establecían derechos y disposiciones mínimas. No obstante, era un instrumento sumamente complejo que podía afectar la estructura constitucional de un país. Asimismo, podía tener repercusiones en sectores en los que no correspondía la aplicación del derecho nacional. Como ejemplo, la Comisión de Expertos se había referido al Acuerdo de Paz en Guatemala y a la influencia del Convenio núm. 169 en algunos casos judiciales.

103. Los miembros trabajadores indicaron que habían podido contribuir de manera decisiva, en 1957 y 1989, a la adopción por la OIT de dos Convenios relativos a los pueblos indígenas (Convenios núms. 107 y 169). Como la Comisión de Expertos lo había subrayado acertadamente, el Convenio núm. 169 era el instrumento más exhaustivo que se había podido concebir para proteger los derechos de los pueblos indígenas. Tenía por objeto garantizar la protección de unas 300 millones de personas. El Convenio ya había ejercido una gran influencia en numerosos países incluso antes de la ratificación, pero todavía quedaba mucho por hacerse.

104. El miembro empleador de Bolivia indicó que el informe de la Comisión de Expertos afirmaba acertadamente que el Convenio núm. 169 tenía influencia en el derecho positivo. Tal era el caso de la Constitución Política del Estado de Bolivia que había incorporado el principio multiétnico y el principio multicultural, además también reconocidos en el Código de Minería recientemente aprobado. La complejidad del Convenio núm. 169 generaba dudas y dificultades en relación con su aplicación; sobre todo si se tenía en cuenta que su campo de aplicación excedía los temas laborales y abarcaba cuestiones como los recursos naturales, diferentes aspectos culturales y sociológicos y cuestiones de orden penal. La Comisión de Expertos había precisado que el Convenio «establecía una relación de respeto entre los pueblos indígenas y tribales y los Estados en que habitan, un concepto que no debe confundirse con la autarquía o la independencia política y territorial del Estado nacional». Ello era un punto importante porque en algunos países, como Bolivia, existía una tendencia a interpretar el Convenio núm. 169 de modo muy extensivo, desconociendo sus límites, condiciones y cláusulas de flexibilidad. Por ello, la Comisión de Expertos debía ayudar a una interpretación adecuada en beneficio de la vitalidad del propio Convenio y su expansión de manera de favorecer el respeto de sus objetivos.

Los convenios relativos al trabajo infantil

105. Los miembros empleadores advirtieron que, en sus comentarios sobre la aplicación de los convenios relativos al trabajo infantil, la Comisión de Expertos se había referido a los nuevos instrumentos que se elaboraban sobre la eliminación de las peores formas de trabajo infantil. La Comisión de Expertos había también puesto en evidencia la ausencia de informaciones precisas de parte de ciertos países sobre la aplicación práctica de los convenios vigentes. Las memorias sobre la aplicación de los convenios sobre el trabajo infantil y, en general, la aplicación de todos los convenios, deberían ser más precisas y completas e incluir informaciones sobre la aplicación práctica de las normas. Las medidas adoptadas que no eran adaptadas a la realidad de la situación estaban condenadas a quedar como letra muerta. Los miembros empleadores se dijeron convencidos de que un nivel satisfactorio de instrucción y de formación era la mejor garantía contra la explotación del trabajo infantil. La educación y la formación eran en realidad un factor determinante del futuro de una nación.

106. Los miembros trabajadores declararon que la Oficina y la comunidad internacional daban una atención cada vez mayor a las medidas necesarias para combatir el trabajo infantil en el mundo. Los miembros trabajadores se remitieron al respecto a las discusiones en curso en la Conferencia para la adopción de un nuevo convenio, a programas completos, tales como el Programa Internacional para la Eliminación del Trabajo Infantil (IPEC) para prevenir y eliminar el trabajo infantil y a la campaña para la ratificación del Convenio núm. 138. El número total de ratificaciones del Convenio núm. 138 progresaba de manera alentadora. En muchos países, las organizaciones sindicales habían contribuido grandemente para la movilización contra del trabajo infantil. En otros países, la OIT debería prestar asistencia a las organizaciones sindicales para fortalecer su capacidad de acción, incluso en la esfera de la lucha contra el trabajo infantil. Los miembros trabajadores compartían las preocupaciones de la Comisión de Expertos por el trabajo infantil en el sector informal y por la necesidad de fortalecer el control, en particular mediante la inspección del trabajo y la participación de las organizaciones de trabajadores y de empleadores.

107. Varios miembros gubernamentales (Bélgica, República Dominicana, Indonesia, Kenya, y Suecia en nombre de los miembros gubernamentales de los países nórdicos) evocaron los nuevos instrumentos que se discutían en la Conferencia. El miembro gubernamental de Bélgica consideró que deberían incluir acciones complementarias más inmediatas vinculadas con los objetivos del Convenio núm. 138. La miembro gubernamental de Cuba indicó que el desarrollo y la prolongación de la enseñanza primaria eran elementos importantes que permitían asegurar la aplicación del Convenio núm. 138. El miembro gubernamental de Kenya expresó su aprecio por los esfuerzos realizados por la OIT, en particular mediante el IPEC, programa que también fue evocado por los miembros gubernamentales de la República Dominicana y de Indonesia. El miembro gubernamental de Suecia (en nombre de los miembros gubernamentales de los países nórdicos) expresó su esperanza de que el control de la aplicación de las normas en la materia contribuiría a la erradicación efectiva del trabajo infantil.

108. El miembro trabajador de Pakistán confiaba en que la Oficina ayudaría para la aplicación del Convenio núm. 138 de manera de asegurar a los niños el acceso a la educación. El miembro trabajador de Colombia se preguntó si era realista esperar resolver el problema del trabajo infantil mientras que se agravaba en el mundo laboral la precariedad social y la inestabilidad. La OIT debería hacer un balance de los resultados de sus actividades en dicho campo. El miembro trabajador de la India indicó que subsistían prácticas de trabajo infantil y de trabajo forzoso pese a las leyes que los prohibían, lo que demostraba que la existencia de un marco jurídico no era suficiente para garantizar el respeto de los convenios. Era necesaria una asistencia suplementaria de la OIT.

Zonas francas de exportación

109. Los miembros empleadores indicaron que, en diversas ocasiones, la Comisión de la Conferencia había abordado la cuestión de la aplicación de los convenios en las denominadas empresas o zonas francas de exportación. El informe de la Comisión de Expertos hacía referencia al Programa de Acción emprendido en la materia y a las conclusiones y recomendaciones de la Reunión tripartita de países que poseen zonas francas industriales celebrada en Ginebra, en 1998. Era evidente que en el mencionado sector se estaban realizando progresos. Por ejemplo, la aplicación del derecho laboral a áreas económicas especiales sólo estaba expresamente excluida en unos pocos países. Sin embargo, tendrían que ocurrir muchas mejoras. La Comisión de Expertos se refería a la aplicación de los convenios sobre libertad sindical, negociación colectiva e igualdad de remuneración. No obstante, parecía ser que el problema de las remuneraciones en las zonas francas de exportación no había planteado problemas especiales y no parecía que la situación era peor que en otras regiones de los países concernidos.

110. Para los miembros trabajadores, el seguimiento de la aplicación de los convenios en las empresas o en las zonas francas de exportación era una prioridad absoluta y apreciaban los comentarios y observaciones que formulaba la Comisión de Expertos desde hacía muchos años sobre la aplicación de las normas en las zonas francas. Desde la última Conferencia, había tenido lugar la Reunión tripartita donde se logró formular conclusiones importantes sobre las directrices destinadas a mejorar las condiciones sociales y laborales en las zonas francas de exportación. En sus conclusiones, se comprobó que el ritmo actual de desarrollo de dichas zonas se aceleraba con la mundialización. Se obtuvo un consenso sobre la gravedad de los problemas que se planteaban en lo que respecta, sobre todo, a las horas de trabajo excesivas, a las graves restricciones a la libertad sindical, a la negociación colectiva, al diálogo social y a las condiciones de trabajo de la mujer. Era importante que los órganos de control, y la OIT en su conjunto, den seguimiento a la aplicación de los convenios en la práctica así como también a las directivas adoptadas por la Reunión tripartita.

111. La miembro gubernamental de Cuba recordó, tal como lo había hecho la Comisión de Expertos, que la mundialización no debía debilitar la obligación de los Estados que habían ratificado convenios de aplicarlos en las zonas francas. La existencia de las zonas francas demostraba -- según el miembro gubernamental de Alemania -- que había un vínculo entre el comercio y los derechos de los trabajadores. El miembro trabajador de Pakistán, refiriéndose a la negación de los derechos de los trabajadores en las zonas francas, subrayó que los trabajadores debían estar cubiertos por toda la legislación.

Libertad sindical y negociación colectiva

Memorias especiales solicitadas en virtud del artículo 19
de la Constitución de la OIT sobre el Convenio sobre
la libertad sindical y la protección del derecho
de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre
el derecho de sindicación y de negociación colectiva,
1949 (núm. 98), presentadas por los países que no
ratificaron dichos instrumentos

112. Los miembros empleadores consideraron que la sección III del informe de la Comisión de Expertos, consagrado a la libertad sindical y a la negociación colectiva, era una réplica más sintética de los estudios generales realizados en virtud del artículo 19 de la Constitución. En noviembre de 1995, el Consejo de Administración decidió que se solicitarían memorias especiales sobre la aplicación de los siete convenios fundamentales. Sin embargo, el sistema se debía modificar nuevamente. Tras la adopción de la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento, tales memorias serían en el futuro parte de las actividades de seguimiento de la declaración. La información suministrada en el informe de la Comisión de Expertos abarcaba a los Estados Miembros que no habían ratificado los Convenios núms. 87 y 98. Por consiguiente, su contenido se limitaba principalmente a la cuestión de saber si habían previsto la ratificación y cuáles eran los obstáculos que la impedían. Debería observarse que, al ser redactado el informe, el Convenio núm. 87 había recibido 122 ratificaciones y el Convenio núm. 98, 139 ratificaciones. La significación real de dichas cifras podía evaluarse si se tenía en cuenta que los países no ratificantes representaban casi la mitad de todos los trabajadores y empleadores del mundo. Tal conjunto de países estaba formado por una combinación de países altamente desarrollados e industrializados, países en transición y países en desarrollo. También debía lamentarse que sólo aproximadamente la mitad de los Estados Miembros a los que se había solicitado la presentación de memorias hubiesen transmitido informaciones. Tal incumplimiento constituía una infracción de sus obligaciones constitucionales y no era aceptable. Además, la calidad y el alcance de la información facilitada en las respuestas variaba considerablemente. Los miembros empleadores añadieron que la experiencia de muchos años demostraba que las manifestaciones de intención de ratificar convenios en un futuro próximo debían considerarse con un cierto escepticismo derivado del realismo más bien que de la desconfianza.

113. Los miembros empleadores pusieron en evidencia que la Comisión de Expertos había buscado indicar, en relación con el Convenio núm. 87, los obstáculos relativos a su ratificación. En muchos casos, los Estados Miembros interesados se habían referido a la no existencia de organizaciones de trabajadores. Sin embargo, tal situación no debería ser un obstáculo a la ratificación. La situación era totalmente diferente en los casos en que las organizaciones de trabajadores o elementos esenciales de sus actividades estaban prohibidos o en los que se imponía una situación de monopolio sindical. Lo mismo ocurría cuando se imponían limitaciones a determinadas categorías de trabajadores o actividades o cuando se imponían limitaciones para ocupar cargos sindicales fundadas en la nacionalidad. En los países en los que existía un sistema político unipartidista, había a menudo una relación directa entre la estructura política y el movimiento sindical. El hecho de que sólo dos Estados Miembros se hayan referido a las limitaciones al derecho de huelga como un factor determinante para impedir la ratificación, demostraba claramente que el informe sólo abarcaba una pequeña parte de la realidad. Además, en el curso de los años, la Comisión de Expertos había elaborado una interpretación amplia del derecho de huelga, sin fundamento alguno en una disposición específica del Convenio. No obstante, la Comisión de Expertos cada año criticaba severamente a los Estados Miembros debido a que sus reglamentaciones del derecho de huelga diferían de la interpretación amplia que ella propiciaba. Indudablemente que tal criterio tenía repercusiones negativas sobre los Estados Miembros para ratificar el Convenio núm. 87. Sin embargo, los miembros empleadores querían precisar que estaban totalmente de acuerdo con la mayor parte de las otras interpretaciones del Convenio núm. 87, lo que era importante para la OIT y para sus constituyentes. La Comisión de Expertos también se había referido a varios motivos expuestos por los Estados Miembros para justificar la no ratificación del Convenio núm. 98. Muchos gobiernos declararon que su legislación nacional interna sustancialmente o casi totalmente estaba en conformidad con los requisitos del Convenio, lo que en la práctica significaba que no se cumplía plenamente con sus requerimientos.

114. Los miembros empleadores mencionaron que la parte del informe general que abordaba los Convenios núms. 87 y 98 concluía con un llamamiento apremiante de no escatimar esfuerzos para lograr una ratificación más difundida. Pese a la promoción intensiva de los dos Convenios, y transcurridos 50 años desde su adopción, países que representaban la mitad de la población del mundo aún se mantenían apartados y no los habían ratificado. Era necesario examinar más exhaustivamente los motivos de esta situación. Al respecto, debía señalarse que en el Estudio general sobre los trabajadores migrantes, las razones para la no ratificación de los correspondientes convenios se analizaban de manera totalmente realista. Por consiguiente, en el caso de los Convenios núms. 87 y 98, era necesario plantear la cuestión de si sus textos estaban equivocados o alejados de la realidad. Los miembros empleadores no lo consideraban así y apoyaban los instrumentos vigentes. No obstante, como habían declarado a menudo, albergaban dudas sustanciales respecto de las interpretaciones de los convenios cuando se apartaban considerablemente del texto de los mismos. Por ende, era un ínfimo consuelo afirmar que la única interpretación vinculante de los textos jurídicos sólo podía efectuarla la Corte Internacional de Justicia. Habida cuenta de la ausencia de una decisión de la Corte, no había en consecuencia una interpretación general de los dos Convenios que sea vinculante. Aunque sólo eran comentarios, la continua expansión de las observaciones formuladas por la Comisión de Expertos al respecto, tenía repercusiones importantes. Concernían a un gran número de situaciones y con frecuencia llevaban a la conclusión de que no se respetaban los Convenios núms. 87 y 98. No podía haber dudas de que ese proceso disuadía a los Miembros de ratificar dichos instrumentos.

115. Los miembros trabajadores subrayaron, en primer lugar, la importancia de los dos convenios que garantizaban los derechos fundamentales del trabajador. En la reunión anterior, se conmemoró el 50.º aniversario del Convenio núm. 87. Este año se cumplía el 50.º aniversario del Convenio núm. 98. El Consejo de Administración había decidido que el primer informe global en el marco del seguimiento de la Declaración sería consagrado a la libertad sindical y al reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectiva. La Conferencia del 2000 examinará el informe global que debían presentar los países que ratificaron los dos convenios y aquellos que todavía no lo habían hecho. Era posible que las memorias especiales tuvieran un objetivo más limitado que la memoria general pero era de la mayor importancia que se examinen los obstáculos a la ratificación, las perspectivas de ratificación y las dificultades planteadas por la no ratificación. El procedimiento de las memorias especiales se llevaba a cabo paralelamente con la campaña iniciada por el Director General en mayo de 1995 para promover la ratificación de los siete convenios fundamentales. Dicha campaña, destinada a promover la ratificación, debía proseguir y la Oficina debía continuar concediéndole una atención prioritaria en el marco de sus actividades. Los estudios especiales respondían a las aspiraciones vinculadas con la Declaración y con los objetivos estratégicos de la OIT que preconiza el Director General. Se disponía actualmente de informaciones más completas que en el pasado sobre la situación de varios países que todavía no habían ratificado dichos convenios. Era de lamentar que 27 países aún no hayan enviado una memoria en relación con el Convenio núm. 87 y 19 países con respecto al Convenio núm. 98. Si además se tenían en cuenta las respuestas enviadas en el marco de la campaña de ratificación de los convenios fundamentales, se disponía de informaciones sobre 44 países de los 52 que no ratificaron el Convenio núm. 87 y sobre 30 países de los 35 en lo que respecta al Convenio núm. 98. Las respuestas de los gobiernos se podían completar con otras fuentes de información y de numerosas organizaciones de empleadores y de trabajadores. Los complementos y las aclaraciones aportadas por las organizaciones de trabajadores ilustraban claramente en ciertos casos la distancia que existía entre las declaraciones de los gobiernos y la realidad en ciertos países.

116. Los miembros trabajadores advirtieron de que algunos gobiernos anunciaron, sin dar otras precisiones, que estudiaban la posibilidad de ratificar el Convenio núm. 87 y/o el Convenio núm. 98. Pero, en ciertos países enumerados en el párrafo 122 del informe de la Comisión de Expertos, todavía no existían sindicatos que sean realmente independientes, o bien la negociación colectiva era inexistente o prácticamente inexistente. Se trataba particularmente de Myanmar, Omán y Sudán. Los sindicatos eran inexistentes o casi inexistentes o inclusive prohibidos en los países enumerados en el párrafo 125, a saber, Arabia Saudita, Emiratos Arabes Unidos, Qatar. Pero, en otros países, como Brasil, India, Marruecos, México y Nepal, se trataba de eliminar los obstáculos que existían en sus legislaciones y prácticas para estar en condiciones de ratificar los Convenios núms. 87 y 98. Era de desear que sus buenas intenciones se concreten efectivamente mediante una ratificación rápida y una aplicación efectiva de la libertad sindical y de la negociación colectiva. La asistencia técnica de la OIT debería ayudar a los Estados a superar los obstáculos que encontraban para su aplicación y ratificación. Los obstáculos que enfrentaban y sus intenciones debían ser identificados de manera de que la asistencia de la OIT pueda asistirlos para superar los problemas. En ciertos países, la aplicación en la práctica planteaba problemas muy graves debido a la debilidad de la legislación o a la falta de eficacia de la misma en lo que respecta a las prácticas antisindicales. Esta situación era la que se presentaba, por ejemplo, en los Estados Unidos. En otros países, las legislaciones adoptadas recientemente no tenían por objeto promover la libertad sindical y la negociación colectiva sino, por el contrario, tendían a su limitación. Algunos párrafos del informe de la Comisión de Expertos se consagraban a la prohibición de recurrir a la huelga para obtener la extensión de un convenio colectivo de trabajo a varias empresas, en Nueva Zelandia; a la ausencia de reconocimiento del derecho de huelga, en China; aspectos de la negociación colectiva, en el Estado federal y en algunas de las provincias de Canadá; y a la abolición de los sindicatos de funcionarios del Estado, en Tailandia. Varios países mantenían un sistema de unicidad sindical impuesto por la ley, como China y Viet Nam.

117. Los miembros trabajadores consideraron que la campaña para la promoción de la ratificación de los convenios fundamentales había contribuido a que se eliminaran los obstáculos a la ratificación que existían en varios países. La ratificación del Convenio núm. 87 por Indonesia era muy importante. Muchos países anunciaron que la ratificación estaba en curso. Pese a esta evolución positiva, comprobaron que los progresos para la ratificación del Convenio núm. 87 eran menos alentadores que los avances registrados para la ratificación de otros convenios fundamentales. Había demasiados países que, al parecer, no deseaban evolucionar hacia una posición que permitiría una eventual ratificación. Tales países contaban con poblaciones muy importantes y, de ese modo, privaban a cientos de millones de trabajadores de la protección de los convenios fundamentales.

118. Varios miembros gubernamentales se expresaron sobre las perspectivas y dificultades de ratificación de los Convenios núms. 87 y 98. La miembro gubernamental de Cuba consideró que los obstáculos para la ratificación de los convenios, según el informe de la Comisión de Expertos, aportaba nuevos elementos que confirmaban la necesidad de continuar con las actividades de asistencia técnica, aunque en algunas situaciones se perfilaba más bien la falta de voluntad de los gobiernos de asumir las obligaciones y no la falta de capacidad técnica o de condiciones económicas o sociales para hacer valer los principios y derechos sindicales fundamentales. Los miembros gubernamentales de Bélgica y Portugal expresaron el deseo de que se alcance la mayor cantidad de ratificaciones posibles de los Convenios núms. 87 y 98. El miembro gubernamental de Alemania declaró compartir la opinión de los miembros empleadores sobre la manera en que los comentarios de la Comisión de Expertos podían influir sobre el nivel de las ratificaciones. Se comprendía que muchos gobiernos hayan invocado como obstáculo mayor para la ratificación, el problema de los servicios esenciales en los servicios públicos. Incluso Estados que habían ratificado los convenios tenían dificultades de esta índole. El miembro gubernamental de la India declaró que aunque los obstáculos eran pocos en número, resultaban comunes a varios países. La interpretación de sus disposiciones iba más allá de la letra de los Convenios, aunque la interpretación era de competencia exclusiva de la Corte Internacional de Justicia. El Gobierno de la India no tenía la intención de tomar una posición rígida al respecto, sino promover el diálogo dentro del sistema de la OIT para identificar y eliminar los obstáculos técnicos y facilitar una más amplia ratificación y aplicación de los Convenios núms. 87 y 98, En la India, se continuaba examinando su ratificación. Aunque las formalidades de la ratificación no podrían concluirse pronto, el Gobierno de la India comunicaría informaciones sobre los progresos alcanzados para suprimir ciertos obstáculos. El miembro gubernamental de Sri Lanka mencionó los obstáculos específicos respecto de la ratificación del Convenio núm. 87 relacionados con las restricciones en ciertos países para que los trabajadores del sector público constituyeran federaciones. El miembro gubernamental de Canadá se refirió a las disposiciones del Convenio núm. 98 sobre la negociación colectiva, las cuales parecen haber sido interpretadas de un modo tal que, excluyendo las excepciones previstas en el Convenio, los trabajadores debían ser protegidos por un régimen legal relativo a la negociación colectiva. Para ciertos tribunales del Canadá, tal interpretación presentaba problemas dado que se excluían ciertas categorías de trabajadores de la legislación sobre la negociación colectiva. El Gobierno de Canadá continuaba estudiando la manera en que el enfoque de la OIT sobre las disposiciones del Convenio núm. 98 era suficientemente flexible como para permitir llegar a un acuerdo unánime entre las Provincias y Territorios de Canadá y lograr ratificar el Convenio. El Gobierno de Canadá tenía la firme intención de proseguir dialogando con la OIT sobre el asunto. El Gobierno de China declaró que se respetaban los principios de los Convenios y se garantizaba la libertad de asociación.

119. El miembro trabajador de Finlandia (en nombre de los miembros trabajadores de los países nórdicos) se refirió a la campaña de ratificación de los convenios sobre los derechos fundamentales, cuyos resultados eran exitosos, pero el nivel de ratificaciones del Convenio núm. 87 todavía no era satisfactorio. Algunos países -- como por ejemplo, Afganistán, China, Estados Unidos, India, la República Islámica del Irán y Nueva Zelandia -- no habían ratificado los Convenios núms. 87 y 98. Algunos eran países industrializados, algunos de los países más poblados del mundo tampoco los habían ratificado. La Comisión debería hacer un llamamiento en favor de la ratificación de los convenios. La ratificación y plena aplicación de los Convenios núms. 87 y 98 -- y de los otros convenios fundamentales -- no eran solamente de vital importancia para los trabajadores. Cuando no se reconocía la libertad sindical y el derecho de asociación, no se podía esperar que otras normas importantes contenidas en los convenios de la OIT sean respetadas. Únicamente cuando existían sindicatos y organizaciones de empleadores libres e independientes -- y si los gobiernos reconocían la necesidad de consultar y negociar con ellas -- era posible que los gobiernos resistieran a la tentación de disminuir o ignorar las normas del trabajo en períodos de declive económico o de transformaciones políticas. Más de una quinta parte del informe de la Comisión de Expertos (segunda parte) se consagraba este año a los comentarios sobre los Convenios núms. 87 y 98. Todos los comentarios no constituían críticas, pero en un número demasiado grande de casos se observaba muy poco o ningún progreso.

120. Un miembro trabajador de Alemania consideró que los países industrializados debían ratificar los convenios dado que no se podía dar crédito cuando abogaban por los derechos fundamentales de los trabajadores sin que ellos mismos se sometieran a los mecanismos de control de la aplicación. El miembro trabajador de la India observó que numerosos países desarrollados no habían ratificado el Convenio núm. 87 y el miembro trabajador de Italia puso también en evidencia que, si bien la inmensa mayoría de Estados había ratificado los Convenios núms. 87 y 98, más de la mitad de los trabajadores del mundo no beneficiaban de su protección. El miembro trabajador de Pakistán observaba que el gran número de casos presentados ante el Comité de Libertad Sindical demostraba la continua violación de los derechos sindicales.

121. El miembro trabajador de los Países Bajos objetó las consideraciones de los miembros empleadores sobre la manera en que la Comisión de Expertos trataba al derecho de huelga. Existía una gran incoherencia entre tal postura y la que habían adoptado en 1998 los miembros empleadores sobre el derecho de huelga cuando habían respaldado plenamente las consideraciones de la Comisión de Expertos, tal como era la posición de los empleadores en el Comité de Libertad Sindical. Aparentemente, los gobiernos no compartían las opiniones de los miembros empleadores en relación con este asunto. En la medida en que cualquiera de los gobiernos duramente criticado por la Comisión de Expertos en razón de las restricciones al derecho de huelga sintiera verdaderamente que los expertos estaban equivocados, la cuestión podría ser planteada a la Corte Internacional de Justicia. Ambos miembros trabajadores de Alemania se asociaron a la declaración del miembro trabajador de los Países Bajos. Un miembro trabajador de Alemania consideró que no se debía aceptar la opinión del miembro gubernamental de Alemania sobre las restricciones que se aportaron en la legislación nacional a ciertas categorías de trabajadores, como los empleados del sector público -- lo cual parecía constituir un motivo importante para evitar ratificar los Convenios núms. 87 y 98. Se podía hacer referencia a las disposiciones de sendos Convenios para observar que su ámbito de aplicación personal cubría a todas las categorías de trabajadores, salvo aquellas que resulten expresamente excluidas.

122. Refiriéndose al 50.° aniversario de la adopción del Convenio núm. 98, un miembro trabajador de Alemania lamentó que la Comisión de la Conferencia no haya celebrado una sesión especial para dejar marcada la importancia crucial del Convenio, teniendo en cuenta la tendencia actual de concluir acuerdos individuales entre empleadores y trabajadores en detrimento de los contratos colectivos, revirtiendo los principios del Convenio núm. 98 especialmente cuando las condiciones de trabajo no eran buenas. La Comisión debería prever un párrafo en su informe para poner en evidencia la importancia del Convenio núm. 98. Al respecto, desearía que se traduzca al alemán la Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical. Algunos miembros trabajadores llamaron la atención sobre la situación en sus países. El miembro trabajador de Brasil advirtió que el Gobierno de Brasil había sometido al Congreso Nacional una enmienda constitucional para eliminar los obstáculos que podían encontrarse en la Constitución para ratificar el Convenio núm. 87. El miembro trabajador de Colombia declaró que los derechos de asociación sindical, de negociación colectiva y de huelga -- en América Latina -- resultaban prácticamente inexistentes, como consecuencia de los nuevos sistemas de colocación de trabajadores, las modificaciones en el campo del trabajo, en particular de la flexibilidad; y de los programas de ajuste estructural cuya finalidad era la de liquidar el movimiento sindical. Criticó la estrategia que imponían los organismos multilaterales de financiamiento, en particular el Banco Interamericano de Desarrollo, entidad que no otorgaba préstamos a los países para asistirlos en su desarrollo sino para neutralizar al movimiento sindical y despedir a los trabajadores. En Colombia, durante los últimos meses, se había despedido a 150.000 trabajadores y habían desaparecido decenas de sindicatos. El miembro trabajador de Túnez subrayó la importancia del Convenio sobre los representantes de los trabajadores, 1971 (núm. 135), el cual mercería ser considerado con la misma atención que los Convenios núms. 87 y 98.

123. El miembro trabajador de los Estados Unidos, refiriéndose a la celebración del 50.º aniversario de la adopción del Convenio núm. 98, así como al 50.º aniversario del Convenio núm. 87 el año anterior, observó que cuando los trabajadores de su país querían defender la libertad sindical, se exponían a las reacciones agresivas de sus empleadores, reacciones muchas veces contrarias a la ley. Ciertas actitudes antisindicales brutales habían dado lugar a la emergencia un amplio sector de actividad, el de los consejeros de gestión encargados de orientar a los empleadores sobre la manera de impedir la creación de sindicatos en sus empresas. Con dicho propósito, se recurría a medios de coerción y de intimidación sumamente eficaces, incluyendo el despido. Tal tipo de actividades había comenzado a exportarse hacia muchos otros países. De acuerdo con fuentes de información confiables, miles de trabajadores en los Estados Unidos perdían anualmente su empleo al ejercer sus derechos garantizados por la legislación federal. Una encuesta de opinión llevada a cabo en 1994 mostró que casi el 80 por ciento de los ciudadanos estadounidenses pensaban que los trabajadores que intentaban formar un sindicato en el lugar de trabajo podían perder su empleo. Según la legislación federal, era necesario constituir una representación sindical para poder negociar colectivamente entre empleadores y sindicatos. Sin embargo, las informaciones disponibles mostraban que un tercio de los nuevos acuerdos homologados ocurrían en empresas donde se había creado un sindicato. Las leyes federales habían previsto una política de promoción de la libertad de asociación en el lugar de trabajo, en tanto que instrumento pacificador y no de conflicto. Sin embargo, la noción de representación seguía siendo una mera promesa para miles de trabajadores en los Estados Unidos. Un reciente informe de la CIOSL había señalado que la legislación de los Estados Unidos no era capaz de defender a los trabajadores cuando los empleadores estaban decididos a aniquilar o impedir la representación sindical. La experiencia de los Estados Unidos ilustraba la gran diferencia que podía haber entre el respeto a los principios de los convenios sobre derechos humanos fundamentales y el respeto de sus disposiciones en la práctica. El movimiento obrero de los Estados Unidos redoblaría en sus esfuerzos para que aumente el número de convenios de la OIT ratificados por los Estados Unidos, en particular los convenios fundamentales, cooperando con las empresas que consideren que el respeto de los derechos de los trabajadores era fundamental para un sistema moderno y productivo de relaciones laborales.

124. El miembro empleador de los Estados Unidos observó que el recurso a consultores en gestión era solamente un factor menor para que hayan declinado los sindicatos en los Estados Unidos. La participación mayor de las mujeres en el mundo del trabajo era un factor importante del mencionado declive, tal como lo habían demostrado las investigaciones realizadas. También eran factores importantes los mejores métodos de recursos humanos, la mundialización de la economía y la falta de esfuerzos para organizarse. Las investigaciones habían también mostrado que, para que los trabajadores tomen la decisión de formar o no sindicatos, era más importante la actitud de los dirigentes sindicales que la intervención de la dirección. Mientras que en la década de los cincuenta, los sindicatos consagraban 40 por ciento de las cotizaciones a la sindicalización de trabajadores, el mencionado porcentaje había pasado a ser 2 por ciento en los años sesenta y ochenta. En una época donde numerosas organizaciones no gubernamentales competían con los sindicatos para obtener la adhesión de los trabajadores y de sus familias, los sindicatos de los Estados Unidos no podían darse el lujo de dormirse sobre sus laureles.

125. El miembro empleador de la República Islámica del Irán subrayó la importancia del Convenio núm. 87. Al respecto, agradeció a la OIT por su asistencia para obtener el compromiso de su Gobierno de ratificarlo; instó al Gobierno a acelerar los procedimientos de ratificación. Sugirió que los convenios y recomendaciones fueran dirigidos al Parlamento y al Consejo del Trabajo para estimular otras ratificaciones. La Comisión de la Conferencia y la Comisión de Expertos deberían recurrir a un lenguaje constructivo y promocional en sus comentarios para mitigar las preocupaciones expresadas por algunos países sobre el alcance de las críticas de las que eran objeto como resultado de su no conformidad. Cuando no se respetaban las normas, los órganos de control y la Oficina deberían brindar asistencia de acuerdo con el contexto económico y social del país en cuestión.

126. Los miembros trabajadores señalaron que varios gobiernos habían clarificado su posición en las memorias especiales, respecto de la ratificación de los Convenios núms. 87 y 98, dichas memorias habían servido de base al informe de la Comisión de Expertos. Por ejemplo, India comunicó informaciones sobre la situación en relación a la eventual ratificación de los dos Convenios; en tanto que Chile e Indonesia, habían indicado que recientemente ratificaron el Convenio núm. 87. Canadá, por su parte, explicó la evolución en relación con el Convenio núm. 98, y no parecía haber cerrado la puerta a una eventual ratificación, pero dicho Gobierno debería acelerar sus trabajos. Si la legislación nacional o la práctica de un país determinado no estaban en conformidad con el convenio, había que obrar de modo tal que se revise la situación nacional. No había que revertir la situación y abogar por una revisión del convenio o su interpretación. Por lo que respecta al derecho de huelga, los miembros trabajadores insistieron en que la posición del Comité de Libertad Sindical y de la Comisión de Expertos sobre el tema había sido establecida y confirmada desde hacía muchos años; no compartían por consiguiente las dudas de los miembros empleadores. La gran mayoría de países que no lo había aún ratificado, tampoco había indicado que el derecho de huelga era un motivo decisivo para no ratificar el Convenio núm. 87.

127. Los miembros empleadores deploraron la declaración del miembro trabajador de los Países Bajos sobre el derecho de huelga, declaración de naturaleza puramente polémica. Los miembros empleadores consideraron que se trataba de una tentativa infructuosa de mostrar un cambio de posición de los miembros empleadores sobre el derecho de huelga. Además, los miembros empleadores se remitieron al informe de la Comisión de Expertos donde se mencionaban dos países que consideraron que el derecho de huelga era un obstáculo para ratificar los Convenios núms. 87 y 98. Obstáculos de la misma naturaleza se podrían encontrar también en otros países que no habían ratificado los dos Convenios. La posición de los miembros empleadores sobre la cuestión estaba bien explicada en los párrafos 115 a 134 del informe de 1994 de la Comisión de la Conferencia.

Sumisión a las autoridades competentes

128. Los miembros empleadores recordaron que una de las obligaciones de los Estados Miembros de la OIT era la sumisión de los instrumentos adoptados por la Conferencia, en un plazo de 12 meses, o como máximo de 18 meses contados a partir de su adopción, a las autoridades nacionales competentes, lo que corresponde normalmente al Parlamento nacional. Sin embargo, existían irregularidades en el cumplimiento de dicha obligación. Debía lamentarse que ciertos Estados Miembros no hayan indicado que los instrumentos de la OIT adoptados durante las últimas siete reuniones de la Conferencia habían sido sometidos a las autoridades competentes. En los comentarios detallados que este año formulaba al respecto la Comisión de Expertos, se describían las medidas que debían adoptar los Estados Miembros, con especial referencia a la finalidad de la sumisión y al hecho de que no implicaba la obligación de ratificar los convenios correspondientes. Los Estados Miembros tenían plena libertad para decidir si ratificaban o no el instrumento correspondiente. Durante muchos años la Comisión de la Conferencia también estimuló la sumisión de los instrumentos de la OIT.

129. En relación con la sumisión, los miembros trabajadores pusieron de relieve el carácter único del mecanismo en el sistema de las relaciones internacionales. La sumisión de los instrumentos efectuada antes de 12 meses o 18 meses después de su adopción por la Conferencia, comprendía varios objetivos importantes: reforzar los lazos entre la OIT y las autoridades nacionales, y en particular, con los parlamentos; promover las ratificaciones y estimular el diálogo tripartito a nivel nacional en el campo de la política social de conformidad con las normas internacionales. La Comisión de Expertos insistía en su informe de manera detallada sobre el carácter obligatorio de la sumisión y de las modalidades concretas a ser respetadas. Los países que no habían presentado las informaciones sobre la sumisión de instrumentos adoptados durante las siete últimas sesiones de la Conferencia habían sido enumerados y figuraban como casos automáticos. Los gobiernos debían tener en cuenta estos comentarios de la Comisión de Expertos y, si necesario, adaptar los procedimientos internos de sumisión. Parecería que recientemente ciertos países simplificaron los procedimientos internos de sumisión creando así lazos directos en materia de sumisión entre el Ministerio de Trabajo y los órganos legislativos, al mismo tiempo que reforzaron el tripartismo.

Cooperación técnica en materia de normas

130. Los miembros empleadores hicieron referencia a la parte IV del informe de la Comisión de Expertos donde se describían las distintas formas de asistencia técnica que ofrecía la Oficina en el campo de las normas. Estas formas incluían seminarios, conferencias regionales y muy numerosos servicios de asesoramiento. Durante varios años los equipos técnicos multidisciplinarios habían sido particularmente activos en este campo. Los miembros empleadores expresaron su gratitud por toda la asistencia suministrada, a menudo en condiciones difíciles.

131. Los miembros trabajadores declararon que apoyaban el trabajo de asistencia técnica en el campo de las normas en tanto que una actividad de la OIT destinada a reforzar la aplicación de las normas internacionales del trabajo. El papel de la asistencia técnica en materia normativa era puesto igualmente en evidencia en la Memoria del Director General a la Conferencia. Se debían hacer grandes esfuerzos en lo que concierne a esta asistencia dado que la mayor parte de las normas internacionales y el sistema de control eran bastante desconocidos en el mundo. El informe para la Conferencia sobre La función de la OIT en la cooperación técnica hacía también referencia a las normas internacionales del trabajo. Los miembros trabajadores deploraron que en ciertos equipos técnicos multidisciplinarios no se hubieran cubierto los puestos de especialistas en normas. La Comisión había apoyado firmemente la existencia de los equipos técnicos multidisciplinarios. Insistieron nuevamente para que los equipos técnicos multidisciplinarios y la asistencia técnica en su conjunto establezcan contactos con las organizaciones de trabajadores y de empleadores. Varias organizaciones nacionales de trabajadores informaron a los miembros trabajadores que la política de asociación activa de la Oficina no daba suficiente atención a la necesidad de reforzar aún más las organizaciones de trabajadores y de empleadores. Dicha política no podía limitarse a realizar programas en colaboración con las agencias gubernamentales, con consultores y con ciertas organizaciones no gubernamentales. La OIT se basaba fundamentalmente en el tripartismo.

132. Varios miembros gubernamentales (Cuba, República Dominicana, Egipto, Indonesia, Sri Lanka) recordaron las ventajas de la asistencia técnica que ofrecía la Oficina. El miembro gubernamental de Kenya consideró que la Oficina debía determinar la naturaleza de las dificultades susceptibles de impedir el cumplimiento de sus obligaciones a los Estados y dar una asistencia mediante seminarios de formación, becas de estudios y servicios de los especialistas de normas de los Equipos técnicos multidisciplinarios, cuya presencia tendía a ayudar a los países a que cumplieran con las obligaciones derivadas de las normas y garantizaban consultas tripartitas apropiadas entre gobiernos, empleadores y trabajadores. Dicha presencia facilitaba también la integración de las consideraciones vinculadas con las normas a la formulación de los objetivos por país y en los proyectos de cooperación técnica. Para convencer a los Estados Miembros que la asistencia técnica los podía ayudar se debía recurrir a los servicios consultivos, así como a la cooperación técnica. La cooperación técnica no debía estar sometida a condiciones siempre y cuando sea conforme con los objetivos de la OIT. El miembro gubernamental de la China declaró que había una gran disparidad entre las regiones y los países en materia de desarrollo, los Estados Miembros no tenían todos idéntica capacidad para actuar en el campo de las normas del trabajo. La Oficina debería aprovechar el impacto de sus recursos y capacidad técnica y prestar asistencia y cooperación técnicas adaptadas a los países para aumentar las potencialidades de los Estados Miembros. Esto fomentaría la ratificación y aplicación de convenios de manera progresiva, y aseguraría que las normas internacionales del trabajo contribuían de manera efectiva a la salvaguarda de los derechos de los trabajadores y al fomento del progreso social. El miembro gubernamental de Marruecos consideró que la asistencia técnica era vital para la armonización de la legislación del trabajo con las normas. La miembro gubernamental de Portugal se refirió a la divulgación de las normas, en particular a su traducción a las distintas lenguas nacionales. El miembro gubernamental de Suecia (en nombre de los miembros gubernamentales de los países nórdicos) subrayó el papel de los especialistas de normas de los Equipos técnicos multidisciplinarios en la campaña de ratificación y la integración de las normas internacionales en los objetivos por país. El miembro empleador de la República Islámica del Irán advirtió que los mencionados especialistas ayudaban a comprender los conceptos subyacentes en los convenios internacionales del trabajo y asistían para su aplicación.

133. Los miembros trabajadores declararon que sostenían la intervención de delegados gubernamentales en lo que concernía a reforzar la cooperación técnica en el campo normativo. Insistieron para que la Oficina preste atención prioritaria a reforzar al tripartismo y al diálogo social. Si las organizaciones de trabajadores o de empleadores eran débiles, o acaso se habían debilitado en algunos países con motivo de la transición económica y social, o a causa de prácticas antisindicales, la Oficina y los gobiernos deberían hacer todo lo necesario para estimular que se instale un clima favorable al desarrollo de las organizaciones. Las organizaciones de trabajadores y de empleadores presentaban la gran ventaja de poder estar presentes en las empresas y en los sectores, tanto a nivel nacional como internacional. Las organizaciones profesionales estaban dotadas de estructuras representativas. Otras organizaciones, por ejemplo las organizaciones no gubernamentales, funcionaban generalmente de otra manera. Por último, los miembros trabajadores manifestaron su apoyo a las sugerencias realizadas para reforzar el sistema de control mediante el establecimiento de comisiones tripartitas a nivel nacional.

C. Memorias solicitadas en virtud del artículo 19 de la Constitución

Convenio sobre los trabajadores migrantes (revisado) (núm. 97)
y Recomendación (revisada) (núm. 86), 1949 y Convenio sobre
los trabajadores migrantes (disposiciones complementarias)
(núm. 143) y Recomendación (núm. 151), 1975

134. La Comisión dedicó una parte de su discusión general al examen del segundo Estudio general realizado por la Comisión de Expertos sobre la aplicación del Convenio núm. 97 y de la Recomendación núm. 86, y del Convenio núm. 143 y de la Recomendación núm.151 sobre trabajadores migrantes. De conformidad con la práctica habitual, el Estudio general tomó en consideración las indicaciones comunicadas por los gobiernos en virtud del artículo 19 de la Constitución, así como la información comunicada en las memorias presentadas en virtud de los artículos 22 y 35 de la Constitución por los Estados Miembros que habían ratificado los convenios, y los comentarios recibidos de las organizaciones de empleadores y de trabajadores que recibieron las memorias de los gobiernos de conformidad con el artículo 23, párrafo 2, de la Constitución de la OIT.

La evolución de las migraciones para el trabajo

135. Los miembros trabajadores señalaron que el Estudio general sobre los trabajadores migrantes era sumamente minucioso y detallado y había examinado casi la totalidad de los aspectos y los problemas de aplicación de los instrumentos, cuya importancia residía en la protección de los trabajadores migrantes, una de las misiones esenciales de la OIT. La situación de los trabajadores migrantes se había también tratado en la Declaración relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento y en el reciente Convenio sobre las agencias de empleo privadas, 1997 (núm. 181). Se trataba de una categoría de trabajadores para la cual las normas internacionales del trabajo resultaban absolutamente necesarias para preservar sus derechos más fundamentales, no solamente porque eran muchos los países concernidos por la migración sino también debido a que los migrantes eran más vulnerables que otras categorías de trabajadores. Como generalmente no gozaban del derecho de voto, su situación y sus problemas raramente constituían, si alguna vez lo eran, una prioridad política. Además, tenían frecuentemente empleos precarios y mal pagados. La mundialización de la economía y la feminización de la migración agregaban nuevos problemas e importantes desafíos que requerían acciones coordinadas. Para el movimiento sindical, los trabajadores migrantes constituían un importante desafío y se había estudiado la manera de integrar e implicar a los trabajadores migrantes en la acción sindical en los países de acogida y la manera de asegurar la cooperación entre los países de origen y los países de acogida para mejorar la situación de los trabajadores migrantes. Eran muchos los países que tenían la tendencia de obstaculizar la acción de los sindicatos que se interesaban por los migrantes. Ejemplo de ello eran las leyes y prescripciones administrativas que no permitían a los migrantes afiliarse a las organizaciones sindicales, ser electos a cargos de representación sindical ni participar en la elección de representantes de los trabajadores en las empresas. Estas disposiciones violaban también el Convenio núm. 87 y la Declaración. Los miembros trabajadores lamentaron las repetidas violaciones evocadas en los últimos años durante la discusión de la aplicación del Convenio núm. 87 en Bolivia, Colombia, Ecuador, Guatemala y Kuwait. La OIT, la comunidad internacional y los Estados Miembros en particular deberían ser aún más vigilantes respecto de los trabajadores migrantes. En este sentido, el Estudio general cumplía con varios objetivos: en primer lugar, con la clásica finalidad de tratar de responder a las cuestiones concretas de interpretación para ayudar a los países a superar sus dudas respecto de la ratificación. En segundo lugar, el Estudio general proporcionaba indicaciones para solucionar ciertos problemas de aplicación. Finalmente, hacía una evaluación de las perspectivas de ratificación. Sin embargo, los miembros trabajadores consideraron que, para aumentar la utilidad y el acceso al Estudio general, habría sido apropiado hacer una publicación limitada a entre 80 a 100 páginas conteniendo lo esencial del estudio más un anexo con cuestiones más técnicas.

136. Los miembros trabajadores manifestaron su satisfacción por el hecho de que se haya prestado mucha atención a la coherencia entre los instrumentos de la OIT, los instrumentos y actividades de las Naciones Unidas, y de otras organizaciones especializadas, así como a los tratados de cooperación regional. La migración era típicamente un tema que requería un alto grado de colaboración de la comunidad internacional. Respecto a la colaboración entre los Estados Miembros, los miembros trabajadores señalaron que dichos instrumentos alentaban a los países a colaborar para solucionar los problemas de los trabajadores migrantes. Si acaso un Estado Miembro no ratificaba los convenios, podía regular los principales aspectos de la migración mediante acuerdos bilaterales. Se había recurrido en el pasado a los acuerdos bilaterales basados principalmente en un modelo -- ahora desactualizado -- según el cual las migraciones eran coordinadas por los servicios de colocación oficiales de los países interesados. En este sentido, era conveniente tomar en cuenta las nuevas evoluciones y las cuestiones tales como las agencias de colocación privadas, la feminización de la migración, la ayuda a los trabajadores migrantes en dificultad y la protección de sus salarios. Los acuerdos bilaterales deberían tomar en cuenta -- en la mayor medida posible -- las normas internacionales del trabajo, y en ningún caso deberían contener disposiciones contrarias a las normas fundamentales del trabajo o a los Convenios núm. 97 y 143, a cuya ratificación se le debería dar prioridad. Los miembros trabajadores indicaron que en Asia no existían siquiera acuerdos bilaterales entre países directamente interesados para regular los problemas más urgentes. Incluso ciertos países habían solicitado explícitamente tales acuerdos en razón de la vulnerabilidad de sus trabajadores migrantes y de las experiencias negativas registradas en un pasado reciente. Quedaba bien demostrado que los trabajadores migrantes habían sido las primeras víctimas de la crisis financiera y económica en Asia y en otras partes del mundo. La gran mayoría de los trabajadores migrantes eran trabajadores no calificados y, como tales, eran los más vulnerables en caso de reestructuración y de pérdidas de empleo.

137. Los miembros trabajadores consideraron que los países que formaban parte de agrupaciones regionales tales como la Unión Europea o el Mercado Común del Sur (MERCOSUR), deberían tomar en cuenta las consecuencias de su integración regional sobre los trabajadores migrantes originarios de terceros países. Dentro de la Unión Europea prevalecía el principio de la libre circulación de los trabajadores y de solicitantes de empleo nacionales de un Estado Miembro. La situación legal de los nacionales de terceros países se reglamentaba principalmente por medio de la legislación interna y acuerdos entre Estados Miembros, lo que tornaba difícil la situación de los migrantes. Desde la entrada en vigencia del Tratado de Amsterdam, el 1.º de mayo de 1999, la competencia de la Unión Europea en materia de condiciones de trabajo de nacionales de terceros Estados resultaba sensiblemente modificada. Actualmente, la Unión Europea podría, por ejemplo tomar iniciativas legislativas en relación con las condiciones de admisión de los ciudadanos de terceros países en el mercado del trabajo; la extensión del ámbito de aplicación de la legislación existente a los nacionales de terceros países así como el mantenimiento y la transferencia de los derechos adquiridos al amparo de los sistemas de seguridad social. La Unión Europea podrá asimismo tomar iniciativas para desarrollar cuestiones tales como la extensión del principio de no discriminación basada en motivos de raza y origen étnico. El Tratado de Amsterdam también estipulaba que los interlocutores sociales a nivel europeo debían ser consultados antes de la presentación de tales iniciativas. Además, las organizaciones de empleadores y de trabajadores a nivel europeo habían adoptado en 1995 una declaración conjunta relativa a la prevención de la discriminación racial y la xenofobia y al fomento de la igualdad en el lugar de trabajo que desarrollaba una recopilación de buenas prácticas. En este sentido, era igualmente indispensable reforzar la colaboración entre la OIT y la Unión Europea.

138. Respecto del proceso migratorio, los miembros trabajadores señalaron los problemas relacionados con la ausencia de control de las agencias privadas de reclutamiento y colocación las cuales, a menudo, no proporcionaban informaciones correctas sobre los puestos vacantes y solicitaban a los trabajadores migrantes fuertes sumas en pago de sus servicios. Dichas prácticas no eran solamente contrarias al Convenio núm. 97 sino también al Convenio núm. 181. El Convenio núm. 181 y otras normas recientes como el Convenio sobre la contratación y la colocación de la gente de mar, 1996 (núm. 179) autorizaban únicamente el pago de aranceles por servicios específicamente identificados como, por ejemplo, la expedición de certificados oficiales. Asimismo, el artículo 2 del Convenio núm. 97 parecía igualmente prohibir el pago de gastos administrativos relacionados con la expedición de documentos oficiales, aunque los aranceles fueran percibidos por un servicio público de colocación. Una clarificación de lo anterior permitiría precisar el contenido de las obligaciones y reforzar la protección en relación con la explotación de los migrantes por las agencias privadas. La solución más equitativa y eficaz sería la de imponer que la responsabilidad por los costos de reclutamiento sea totalmente a cargo del empleador. Asimismo, los miembros trabajadores observaron que el Estudio general llamaba la atención sobre los análisis de detección del SIDA/HIV y de otros exámenes médicos efectuados de manera sistemática a los candidatos a la migración pese a que las infecciones o enfermedades no tenían efecto sobre el ejercicio de sus empleos. Los miembros trabajadores indicaron su adhesión a la posición según la cual tales prácticas constituían una violación del Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111).

139. Con referencia a los trabajadores migrantes en situación irregular y/o empleados ilegalmente, los miembros trabajadores tomaron nota de que -- según el Estudio general -- los métodos utilizados para combatir tales problemas tenían frecuentemente como consecuencia la violación de los derechos fundamentales de los trabajadores. Era necesario encontrar un justo equilibrio entre la protección de los mercados del trabajo contra las distorsiones y los derechos fundamentales de los trabajadores migrantes, incluyendo los migrantes en situación irregular. Los gobiernos frecuentemente multiplicaban sus leyes y prácticas represivas para controlar los flujos migratorios sin concertación con los países de origen ni con las organizaciones de empleadores y de trabajadores y tampoco reflexionaban sobre el impacto real de las sanciones. En la práctica, la lucha contra el empleo ilegal no se traducía por la imposición de sanciones a los empleadores y a los organismos de reclutamiento privados. En ciertos países, la finalidad de las sanciones por trabajo clandestino era castigar al trabajador. Lo anterior explicaba que los trabajadores no se atrevían a reclamar sus remuneraciones o el respeto de condiciones de trabajo aceptables, por ejemplo en Malasia y Singapur eran posibles castigos corporales. Estas prácticas no eran solamente contrarias al artículo 1 del Convenio núm. 143 sino también a los principios generales de derecho y de los derechos humanos. Los métodos para suprimir las migraciones clandestinas provocaban igualmente la explotación y el tráfico de mano de obra principalmente el de mujeres y de niños puestos a trabajar en condiciones de servidumbre y de esclavitud. Los miembros trabajadores apoyaron el llamamiento de la Comisión de Expertos para desarrollar con urgencia métodos más equilibrados para combatir las situaciones abusivas e ilegales.

140. En lo que se refería a la igualdad de oportunidades y de trato, los miembros trabajadores observaron que lo que planteaba problemas era la aplicación en la práctica de los textos pertinentes y no el texto en sí mismo, según lo demostraban estudios recientes de la OIT realizados en diferentes países industrializados y citados en el Estudio general. Era por ende indispensable que las organizaciones de empleadores y de trabajadores y los gobiernos dieran una atención sostenida a las discriminaciones de hecho. Debería facilitarse el acceso a los tribunales a los sindicatos o a comisiones especiales habilitadas al efecto cuando no se respeten los derechos de los trabajadores migrantes. La promoción de la igualdad de oportunidades planteaba, según la Comisión de Expertos, más dificultades que la de la igualdad de trato. En efecto, la igualdad de oportunidades necesitaba una acción determinada y positiva para compensar los prejuicios a nivel del empleo, de la formación y de la integración en la sociedad de acogida. La formación profesional de los trabajadores migrantes debería ser una prioridad en el país de acogida toda vez que la gran mayoría de los mismos eran no o poco calificados y a menudo originarios de regiones rurales. Igualmente, se podrían tomar medidas para el reconocimiento de calificaciones profesionales adquiridas en el extranjero y para la integración de los trabajadores migrantes y de sus familias. El acceso al empleo y a diferentes ocupaciones generaban numerosos problemas cuando los permisos o autorizaciones de trabajo imponían restricciones a los trabajadores migrantes durante la fase preliminar y sólo eran levantadas luego de un período de residencia o de trabajo. Según el artículo 14 del Convenio núm. 143, el período prescrito de residencia o de trabajo debía estar limitado a dos años.

141. Respecto de los migrantes en la sociedad, los miembros trabajadores observaron que los convenios no formulaban obligaciones precisas en relación con la vida cotidiana de los trabajadores migrantes y sus familias. La mayor parte de las medidas pertinentes sólo se encontraban en las recomendaciones o en algunas disposiciones de carácter promocional. El derecho al reagrupamiento familiar, por ejemplo, no estaba previsto como un requisito obligatorio por los convenios; sin embargo la Comisión de Expertos consideró que la separación de su familia de un migrante que había obtenido un permiso de residencia permanente en un país constituiría un sufrimiento injustificado. El Estudio general había identificado buenas prácticas tendientes a la integración de los migrantes respetando al mismo tiempo su identidad nacional o cultural. Por otra parte, el examen que se había realizado sobre el empleo, la residencia y el regreso (capítulo 7) demostraba la existencia de problemas legales importantes que obstaculizarían su ratificación: el artículo 8 del Convenio núm. 97 que garantiza la conservación del derecho de residencia de los trabajadores migrantes admitidos a título permanente en caso de incapacidad de trabajo y el artículo 8, párrafo 1, del Convenio núm. 143 garantizando el derecho a mantener la residencia en caso de pérdida del empleo.

142. Los miembros empleadores advirtieron que era la primera vez que se había hecho un estudio general con la finalidad de examinar si un grupo de instrumentos seguía siendo pertinente. Los miembros empleadores subrayaron que la naturaleza de las migraciones se había modificado sustancialmente desde 1975, de manera tal que las definiciones ya no eran más aceptadas universalmente. Y aún así, para el Estudio general sólo 96 de los 174 Miembros de la OIT (el 55 por ciento) habían cumplido con sus responsabilidades constitucionales de presentar una memoria sobre la legislación y la práctica. Muchas de las memorias eran deficientes en cuanto a su contenido detallado y sólo unos pocos comentarios habían sido presentados por las organizaciones de empleadores y de trabajadores. Nadie poseía realmente todas las informaciones, de modo que, en tales circunstancias, una reglamentación internacional sólo podría basarse en un cuadro parcial y en impresiones anecdóticas. Esto último constituía con seguridad una base deficiente para establecer exigencias jurídicas. Como resultado de la Reunión tripartita de expertos sobre las actividades futuras de la OIT en materia de migraciones, celebrada en 1997, la OIT debía ser encomiada por tratar de obtener datos mediante «estudios de pautas y prácticas» como medio de investigar las alegaciones de explotación de los trabajadores migrantes. Hasta el momento, ninguna organización de empleadores ni de trabajadores, ni tampoco los gobiernos, habían puesto en marcha el procedimiento, indudablemente en razón de que eran muy pocos los mandantes de la OIT que conocían el procedimiento. Los miembros empleadores se interesaron por determinar los fundamentos jurídicos de dicho procedimiento. Asimismo, recordaron que el Consejo de Administración había dado su apoyo a la creación de una base de datos sobre migraciones laborales internacionales la cual estaría disponible de forma limitada en 1999. Los miembros empleadores se preguntaron cómo se recogerán los datos y cómo se certificarán su validez y autenticidad.

143. El representante del Secretario General respondió que los estudios generales no eran un mecanismo de control ni un procedimiento para atender quejas, sino un mecanismo que permitía a los mandantes pedir a la OIT que analice sus prácticas o las de los mandantes con relación a los trabajadores migrantes. En virtud del artículo 10 de la Constitución, la Oficina podía llevar a cabo toda investigación especial que le solicite la Conferencia o el Consejo de Administración. Un procedimiento de estudio de pautas y prácticas había sido adoptado por la Reunión técnica tripartita en abril de 1997, y aprobado por el Consejo de Administración, si bien no había sido aún aplicado. En cuanto a la fiabilidad de las estadísticas recopiladas, señaló que se habían enviado cuestionarios a las oficinas de estadística y que las respuestas se utilizarían como base para establecer las estadísticas sobre flujos migratorios. Las estadísticas sobre migraciones que proporcionaba la OIT procedían por lo general de dos fuentes: los censos y los registros de emigrantes e inmigrantes (en unos pocos casos los datos se habían recogido también en estudios sobre mano de obra).

144. Los miembros empleadores señalaron que el Director General estimaba en su Memoria Trabajo decente que podían ser 100 millones los trabajadores que con sus familias vivieran fuera de sus países pero que en las actuales circunstancias era difícil establecer con cierta exactitud el número de trabajadores migrantes. La falta de cifras seguras, así como la limitada información suministrada por las organizaciones de trabajadores y empleadores, ponían claramente de manifiesto que era necesario proceder a una discusión general del tema de los trabajadores migrantes en una futura Conferencia Internacional del Trabajo, antes de que se puedan fijar normas sobre trabajadores migrantes, con el objeto de establecer y desarrollar un entendimiento tripartito sobre las dimensiones actuales y futuras de la cuestión.

145. Los miembros trabajadores observaron que el Estudio general señalaba que muchos Estados Miembros estaban optando por acuerdos bilaterales para regular los flujos más importantes de emigración e inmigración, en especial en el campo de la seguridad social. El Estudio general no había examinado la conformidad de los acuerdos bilaterales con los Convenios núms. 97 y 143, pero tales acuerdos, comparados con los convenios, tenían la clara ventaja de tener en cuenta la realidad actual y adaptarse a las particularidades de grupos específicos de migrantes. Por otra parte, tanto el país de origen como el de destino, podían repartirse la carga de asegurar condiciones de trabajo adecuadas y de vigilar el proceso pre y posmigratorio. Dicha flexibilidad estaba ausente de los convenios: no se hizo distinción alguna en el marco de los instrumentos entre migrantes que persiguen un asentamiento permanente y migrantes temporales; ninguno de los instrumentos funcionaba sobre la base de la reciprocidad. El Estudio general documentaba la aplicación de los dos Convenios: 1) por ejemplo, en lo que se refiere al reclutamiento y tránsito de migrantes, el control de los contratos de trabajo era una práctica menos corriente en los países de acogida, donde era más importante, que en los países de origen; 2) la legislación, tanto en los países de origen como en los de destino, rara vez exigía que la información para migrantes conste en documentos y por lo tanto se encuentre escrita; 3) aun cuando los costos administrativos que conlleva la contratación no debían estar a cargo de los migrantes, las agencias privadas de contratación cobraban honorarios; 4) debido al fácil acceso al transporte aéreo, muchas de las disposiciones relativas a la protección de los migrantes en tránsito habían dejado de tener validez para la gran mayoría de los flujos migratorios actuales y 5) el incremento del número de análisis de SIDA/HIV a que se somete a los inmigrantes constituía un gran motivo de preocupación.

146. Los miembros empleadores observaron que el Estudio general puso de relieve el aumento de la migración ilegal y del tráfico de mano de obra, en especial de mujeres. Era raro que se respeten los derechos fundamentales de los migrantes en el país de empleo, así como era usual que países de emigración adopten medidas concretas para proteger los derechos humanos de sus nacionales que trabajaban en el extranjero. Los migrantes en situación irregular no gozaban de ninguno de dichos derechos. Los expertos concluyeron que, a falta de establecerse costosos sistemas de vigilancia policial, no había leyes ni prácticas adecuadas que permitieran controlar de manera eficiente los flujos migratorios y luchar contra las prácticas abusivas. Había una tensión inherente para dar igualdad de oportunidades a los migrantes y pocas leyes y reglamentos examinados por los expertos se ajustaban a tal requisito. En dicha área, los países cometían errores con el afán de proporcionar empleo, seguridad social y derechos sindicales a sus propios ciudadanos. Por otra parte, los gobiernos tenían menos dificultades para garantizar igualdad de trato en lo relativo a las condiciones de trabajo. En lo que respecta a la conservación del derecho de residencia en caso de pérdida del empleo, las dificultades de aplicación obedecían en parte a que había que aplicar el artículo 8 del Convenio núm. 143 tanto a los migrantes permanentes como a los migrantes temporales. También se consideraba que, en caso de que los migrantes se conviertan en una carga para las finanzas públicas, cualquiera que sea su estatuto de residencia, se podía retirar la autorización de residencia en el país. Las preocupaciones relativas al mercado del trabajo nacional para los trabajadores nacionales se referían principalmente al impacto de la inmigración en los puestos de trabajo y en la remuneración. En lugar de cerrar fronteras y xenofobia, en muchos países, los trabajadores inmigrantes ya sean altamente o poco calificados, eran considerados complementarios de los trabajadores nacionales y no sus sustitutos. La inmigración aumentaba el número total de puestos de trabajo en el país de acogida, cualquiera que sea el nivel de la demanda agregada. En general, los inmigrantes no expulsaban a los nacionales de sus puestos de trabajo sino que expandían la demanda y el empleo. La investigación demostraba que el efecto en los salarios de los trabajadores nacionales o de los inmigrantes ya residentes en un país era insignificante. Sin embargo, la legislación de muchos países establecía la«regla de la prioridad», que exigía que los nacionales o los residentes extranjeros tuvieran la oportunidad de solicitar puestos de trabajo antes de que se emitan permisos a los inmigrantes. Dado el poco dinamismo de los mercados del trabajo en muchos países, dicha reacción política proteccionista era comprensible; sin embargo, muchos países habían simultáneamente pasado a facilitar la entrada de inmigrantes con altas calificaciones para cubrir numerosos puestos de trabajo que requerían muy altas especializaciones, sobre todo en las industrias de la tecnología de la información, en rápido crecimiento.

147. Los miembros empleadores señalaron que el aumento de la migración era inevitable en una economía mundial integrada. En consecuencia, había contradicción entre la noción de economías nacionales segregadas y un movimiento internacional cada vez mayor de trabajadores empujados por el mercado del trabajo mundial.

148. La miembro gubernamental de Grecia señaló también la doble responsabilidad de los gobiernos: por una parte, debían proteger a los trabajadores migrantes contra la desigualdad de condiciones de trabajo y contra la discriminación, y por otra, también debían garantizar a los trabajadores migrantes un nivel igual al de los nacionales en lo que concernía la seguridad y salud en el lugar de trabajo. Sobre todo, no debería descuidarse la importancia del acceso a la educación de los trabajadores migrantes; los gobiernos tenían que asegurar a los nacionales una estabilidad económica y social que no sea gravemente influenciada por la entrada de los trabajadores migrantes en la sociedad y en el mercado del trabajo.

149. El miembro gubernamental de la India observó que durante los dos decenios anteriores se habían registrado numerosos cambios importantes, entre ellos la mundialización, la liberalización del comercio y la supresión de las barreras políticas lo cual tendría que haberse acompañado por la libre circulación de personas. No obstante, persistían restricciones a la libre circulación de trabajadores y la migración internacional seguía aumentando. El sufrimiento de los trabajadores migrantes había merecido la atención de la Conferencia en varias ocasiones con anterioridad, en las que se reconoció la necesidad de proteger los derechos de los trabajadores migrantes, aunque debido a las sensibilidades nacionales no se logró un consenso sobre las medidas necesarias para rectificar la situación. Si bien la totalidad del elevado número de trabajadores migrantes podía que no sea objeto de explotación, una gran mayoría sufría la discriminación de los países de origen, los países de destino, las agencias de colocación, los empleadores y los organismos de aplicación. Advirtiendo que los principios consagrados en los Convenios núms. 87, 98 y 111, se consideraban fundamentales y que al adoptar la Declaración, los Estados Miembros se habían comprometido a observar aquellos principios, independientemente de la ratificación, consideró que los objetivos fundamentales de los Convenios núms. 97 y 143 y los derechos ahí consagrados habían sido retomados en la Declaración. Por cuanto el Convenio núm. 111 prohibía la discriminación basada en la ascendencia nacional u origen social y que el Convenio núm. 87 se aplicaba a todos los trabajadores «sin ninguna distinción», por lo tanto cubría claramente a los trabajadores migrantes. A juicio de su Gobierno, los trabajadores migrantes en posesión de un permiso de residencia y de traslado válidos y los que residían durante más de uno o dos años deberían disfrutar de los derechos fundamentales de los trabajadores consagrados en los Convenios núms. 87 y 98. Habida cuenta de que contribuían a la creación de riqueza tanto de los países de origen como de los países de destino, los gobiernos deberían también preocuparse por garantizar que los trabajadores migrantes disfruten de sus derechos básicos, seguridad en el empleo, protección social y seguridad y salud en las condiciones de trabajo. La OIT desempeñaba una función importante para la promoción del diálogo y la cooperación entre los países de origen y los países de destino de migrantes.

150. El miembro gubernamental de los Países Bajos recordó que la migración, a justo título una preocupación de la OIT durante mucho tiempo, era un fenómeno universal y en muchos aspectos intangible. Por definición, trascendía a la autoridad de los países individuales y no se había liberalizado en la misma medida que las mercancías, el capital o los servicios. Nunca existieron normas, tales como las del GATT para los bienes, para regular el derecho universal de libertad de circulación de las personas. Sólo dentro de bloques comerciales como la Unión Europea, había sido posible lograr formas de libertad de circulación de mano de obra y de personas. Incluso en tales situaciones los derechos no tenían carácter universal. Por ejemplo, los ciudadanos de países que no formaban parte de la Unión Europea no tenían derecho a circular libremente de un Estado miembro de la Unión Europea a otro. Preguntó si los Convenios núms. 97 y 143 garantizaban adecuadamente la protección de los trabajadores migrantes en una época en que la migración aumentaba y su carácter se modificaba completamente. El Estudio general se refirió acertadamente a la naturaleza cambiante del transporte, al surgimiento de la migración de las mujeres trabajadoras solas, a las dificultades encontradas por las autoridades para tratar los problemas conexos y al incremento de la migración ilegal así como al inmenso flujo de solicitantes de asilo, debido a los diferentes niveles de desarrollo y a los conflictos políticos, incluidos los conflictos armados. Desde el decenio de 1970, los Países Bajos habían pasado, de ser un país de emigración que había concluido varios acuerdos bilaterales en materia de inmigración, a convertirse en uno de inmigración.

151. El miembro gubernamental de Túnez acordó con los miembros trabajadores en que la igualdad de oportunidades era más importante que la igualdad de trato. La igualdad entre trabajadores nacionales y trabajadores migrantes debería ser amplia y abarcar todas las esferas de derechos y obligaciones en el trabajo, con inclusión de la indemnización por desempleo. También eran importantes las oportunidades de desarrollo profesional y las medidas para promover la reunificación familiar. Asimismo, debería concederse una mayor atención a la asistencia a los trabajadores que deseaban regresar a su país voluntariamente para contribuir a su reintegración a las economías de sus países. Igualmente, el miembro gubernamental de Turquía recordó el cambio de los modelos en algunos países migratorios europeos que, tras recurrir después de la Segunda Guerra Mundial hasta la crisis petrolera de los años setenta, a los países mediterráneos, incluido Turquía, para resolver sus necesidades de mano de obra; limitaron luego las migraciones de ciudadanos turcos a los países europeos al reencuentro y al reagrupamiento de familias. El número de migrantes había llegado a ser de aproximadamente tres millones y el proceso migratorio ya no se consideraba temporal. Se hacía necesario un nuevo enfoque para dicho fenómeno, que tuviese en cuenta la creciente necesidad de integración de los trabajadores migrantes y de sus familias en las sociedades de acogida. Expresó la convicción de que dicha integración seguiría siendo abstracta mientras los trabajadores migrantes permanecieran marginados del mercado del trabajo. Por ejemplo, la tasa de desempleo de los trabajadores migrantes era a menudo el doble o el triple de la media nacional. Si bien dicha situación se había explicado con frecuencia mediante la referencia a la falta de capacitación de los trabajadores migrantes, se debía reconocer que la discriminación a la que se veían sometidos dichos trabajadores los desalienta a la hora de mejorar su empleabilidad mediante la formación profesional y la educación. En algunos casos, se concibieron programas especiales para trabajadores migrantes y para otros grupos desfavorecidos del mercado laboral; se debería también tener en cuenta el aspecto psicológico de la situación de los trabajadores migrantes. Si los servicios de formación profesional fueran acompañados de garantías de empleo y de medidas de estímulo del trabajo independiente, podría haber mejoras sustanciales para la situación de los trabajadores migrantes. A pesar de la legislación antidiscriminatoria adoptada en muchos países, el empleo no era el único terreno en el que los migrantes se veían sometidos a un tratamiento perjudicial, como lo demuestran diversas sentencias pronunciadas por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas a favor de los migrantes, las últimas de las cuales se referían a la igualdad de trato en relación con los derechos de seguridad social. Expresó su gran preocupación ante el auge del racismo y de la xenofobia, esperando que no se repitieran las tragedias del pasado. Era importante impedir la propaganda engañosa dirigida a los migrantes; los migrantes se constituían en un tema central en un número cada vez mayor de campañas electorales. Existía una necesidad urgente de establecer mecanismos bilaterales o multilaterales para combatir las prácticas de discriminación y de intolerancia entre los países de acogida y los países de origen. Por consiguiente, el Gobierno de Turquía expresaba su satisfacción por la política social adoptada por diversos países de acogida de alentar la integración de los migrantes y sus familias y la participación en la sociedad en un plano de igualdad con los nacionales, preservando sus identidades culturales. Esperaba, por tanto, que la OIT siguiera respaldando la igualdad de trato entre los trabajadores nacionales y los trabajadores migrantes, y que contribuyera a la coordinación de políticas en materia de migraciones entre los Estados, así como entre los gobiernos y los interlocutores sociales.

152. Varios miembros trabajadores señalaron la vulnerabilidad de los trabajadores migrantes. El miembro trabajador de Grecia recordó que los trabajadores migrantes eran utilizados para regular el mercado del trabajo: se les hacía venir y quisiera hacérseles partir según las necesidades; realizan los trabajos insalubres y penosos que rechazaban los nacionales del país de acogida. En la búsqueda de mejores condiciones de vida, se convertían en víctimas de una explotación institucionalizada, la cual podía ser prohibida por la ley, pero en la práctica se la toleraba. Felizmente, los movimientos sindicales se hacían cargo de su defensa. Era sorprendente que para defender a sus nacionales, los Convenios núms. 97 y 143 no hayan sido más ratificados por los países exportadores de mano de obra. Era de temer que la afirmación según la cual dichos instrumentos estaban superados, sea más una excusa para no ratificarlos que la expresión de la voluntad de adoptar los instrumentos que responden a las necesidades modernas. Era necesario movilizar a la opinión pública en todo el mundo para transmitir la tolerancia hacia los demás; quedaba un largo camino por recorrer y era mucha la responsabilidad de los países económicamente poderosos. El miembro trabajador de la India señaló que, aún donde los trabajadores lograban conseguir un permiso de trabajo, había a veces restricciones indirectas sobre la migración debidas a las dificultades de conseguir un visado de entrada. En algunos países, los trabajadores migrantes eran utilizados como fuente de mano de obra barata, para mantener bajos los salarios de los trabajadores locales, por lo que deberían tomarse medidas para asegurar que los trabajadores migrantes pudieran tener ingresos que les aseguraran una vida digna. Se deberían controlar las agencias de empleo, porque a veces hacían promesas falsas a los trabajadores, lo que traía como resultado que se encontraban desamparados y extremadamente vulnerables en el país de destino. Otros problemas que se debían tratar en el marco de la OIT o por mecanismos adecuados eran: el trabajo infantil en el marco de la migración, lo que era un problema en la India; el acceso a la justicia de los trabajadores migrantes sin correr el riesgo de ser expulsados del país; los acuerdos entre los países de origen y los países de destino que traten el problema de la explotación y aseguren condiciones dignas de vida y de trabajo para los trabajadores migrantes; la discriminación basada en motivos de religión; las mujeres que parten con la expectativa de ser empleadas domésticas y después son forzadas a ingresar al negocio del sexo. El miembro trabajador de Italia recordó que, desde la adopción de los Convenios núms. 97 y 143, el contexto internacional de las corrientes migratorias se había profundamente motivado y era de alrededor de cien millones de migrantes en la actualidad, sin contar a los refugiados. Había un creciente número de mujeres y niños, y los trabajadores migrantes en situación ilegal constituían la mayor parte. Los que emigraban estaban dispuestos a hacer cualquier cosa, incluido arriesgar la vida, para obtener un pasaporte falso y poder así llegar a destino. Los trabajadores clandestinos se encontraban en una situación de vulnerabilidad extrema. Se los explotaba durante el viaje y a su llegada. Eran las primeras víctimas de una crisis económica como la crisis asiática. Apoyó la posición del Estudio general de mantener los principios de fondo contenidos en los dos Convenios, a saber, control de los movimientos migratorios, cooperación entre los Estados e igualdad de trato. Sin embargo, también era necesario añadir nuevas normas que tengan en cuenta las realidades migratorias actuales. La protección de los trabajadores migrantes debía inscribirse en el marco de la Declaración. El miembro trabajador de Pakistán también recordó que la Memoria del Director General indicaba que había aproximadamente 100 millones de trabajadores migrantes con sus familias viviendo fuera de sus países, de los cuales un porcentaje creciente eran mujeres que a menudo viajaban solas y buscaban desesperadamente trabajo e ingresos. Muchas trabajadoras migrantes se reclutaban a través de agencias de empleo, para luego ser forzadas a prostituirse cuando llegaban al país de destino; la OIT debería desempeñar un papel más activo para prevenir tales prácticas. Hizo un llamamiento a la OIT a alentar que los países de origen y de destino concluyeran acuerdos bilaterales y multilaterales para la protección de los trabajadores migrantes; a recopilar y difundir informaciones sobre las políticas y las legislaciones, los movimientos de los trabajadores migrantes y sus condiciones de trabajo y de vida; a controlar las prácticas abusivas tanto en los países de origen como en los de recepción de trabajadores migrantes, en particular en relación con las trabajadoras, así como a asegurar que los trabajadores migrantes sean cubiertos por los sistemas de seguridad social. También subrayó el papel importante que desempeñaban las organizaciones de empleadores y de trabajadores para eliminar las prácticas abusivas. Se congratuló de que la OIT y las Naciones Unidas estuvieran tratando este tema seriamente a través de la Convención internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares (1990). El miembro trabajador de Senegal consideró que el Estudio general tenía una perspectiva demasiado eurocéntrica, pero que los Convenios núms. 97 y 143 se referían a todos los continentes. La emigración no tenía lugar únicamente en dirección de los países ricos. No se trataba de un problema Norte-Sur exclusivamente, sino también de un problema Sur-Sur. La debilitación del papel del Estado no bastaba para justificar la discriminación y la humillación a que se veían sometidos los trabajadores migrantes. Existía un problema de reciprocidad que se planteaba con muchos países occidentales, en la medida en que, para trasladarse a algunos de esos países, había que pasar por sus oficinas de control de inmigración, al tiempo que sus nacionales podían entrar en Senegal sin visado. Además, los trabajadores migrantes ya no eran obreros sin calificaciones, sino, en muchos casos, universitarios requeridos por su capacitación. Dicho fenómeno no podía más que ampliarse debido al dominio cultural del Norte, repercutido por los medios de comunicación masivos. Los trabajadores de todos los continentes debían fortalecer su solidaridad y definir acciones comunes basadas en nuevas formas de cooperación para proteger los derechos de los trabajadores migrantes. El miembro trabajador de Túnez hizo hincapié en la necesidad de que la OIT se adaptara a la cambiante situación de los trabajadores migrantes para ayudarlos, particularmente a través de mayor rigor en el control de la aplicación de las normas. Se habían adoptado numerosas medidas para liberalizar el flujo de capitales, mercancías e informaciones, pero las medidas relativas a los trabajadores migrantes seguían siendo restrictivas y limitativas. Esta actitud negativa hacia los trabajadores migrantes no reflejaba el hecho de que el trabajo era más noble que las mercancías o el capital. Además, el incremento de la competencia en los mercados mundiales impuso remuneraciones inferiores a los trabajadores migrantes, a quienes frecuentemente se les ofrecían tareas tediosas y repetidas para que resulte más fácil convencerlos que abandonen el país cuando ya no eran más útiles. Subrayó la gran importancia que tenía para los trabajadores migrantes el cumplimiento de los Convenios núms. 87 y 98, esenciales para garantizar su libertad sindical. Mayor flexibilidad en la aplicación de dichas normas no era un objetivo deseable y se requería una actitud firme para lograr la observancia de los principios fundamentales relacionados con los derechos humanos y la dignidad del individuo.

153. El miembro empleador de la India recordó que la OIT venía tratando el problema de los trabajadores migrantes desde 1919 y su preocupación por la igualdad de trato entre trabajadores nacionales y trabajadores migrantes y la coordinación de las políticas migratorias entre los Estados, los empleadores y los trabajadores se reflejaba en la cantidad de instrumentos adoptados. Se había registrado un extraordinario incremento de los trabajadores migrantes debido a la mundialización, acompañada por la evolución de las redes de comunicación y del transporte internacional, el desarrollo de políticas de migración preferenciales orientadas políticamente y la crisis financiera en Asia. La migración internacional había llegado a ser un medio para escapar de la pobreza, el desempleo y otras presiones sociales, económicas y políticas. Subrayó la situación vulnerable en la que se encontraban las mujeres migrantes, los conflictos de intereses entre la mano de obra nacional y los trabajadores migrantes y las violaciones de los derechos humanos fundamentales. La OIT desempeñó un papel esencial al equilibrar los intereses conflictivos mediante la adopción de normas internacionales del trabajo, el suministro de servicios técnicos de asesoramiento y la investigación. Las leyes y prácticas represivas no bastaban para controlar la migración ilegal y abusiva, era importante garantizar los derechos humanos fundamentales para proteger a los trabajadores migrantes. El Estudio general demostraba que se presentaban menos problemas en cuanto a las condiciones de trabajo que en lo que respecta el acceso al empleo y la ocupación, las prestaciones de seguridad social y los derechos sindicales. Además, muchos de los derechos concedidos a los trabajadores migrantes sólo se otorgaban después de transcurrido un período de residencia específico que los trabajadores migrantes empleados en trabajos de corta duración, por definición, no podían cumplir. Refiriéndose a la conclusión del Estudio general, observó que sería de utilidad evaluar las tendencias, consecuencias y condiciones de la migración internacional con la participación de organizaciones no gubernamentales y organizaciones de empleadores y de trabajadores. Además, resultaba útil la creación de una base de datos. Se necesitaban urgentemente mejores mecanismos tanto a nivel nacional como internacional para abordar la situación de los trabajadores migrantes y correspondía a la OIT ofrecer el marco internacional para la realización de dicho esfuerzo y establecer las demás políticas y medidas que conduzcan a una vida mejor y más satisfactoria para los trabajadores migrantes.

Ambito de aplicación de los instrumentos y definiciones

154. Los miembros trabajadores resaltaron la complejidad de las cuestiones relacionadas con la migración internacional. Se debía encontrar un equilibrio entre los diferentes intereses. Por un lado, se imponía la necesidad de regular el mercado del trabajo interno para evitar las distorsiones brutales entre la oferta y la demanda de trabajo; por otro lado, era necesario proteger los derechos de los trabajadores migrantes y la lucha contra el trabajo clandestino que frecuentemente implicaba empleo ilegal. A lo anterior, se agregaban distintas tradiciones jurídicas en el seno de los Estados Miembros, y situaciones geográficas y económicas diferentes. Estos elementos debían ser tomados en cuenta en la redacción de los instrumentos y era la razón por la cual la Comisión de Expertos llamaba la atención sobre la flexibilidad de los instrumentos sobre migraciones. Tanto en 1949 como en 1975, la OIT había innovado en materia de flexibilidad de las normas internacionales. Los Estados Miembros podían excluir los tres anexos del Convenio núm. 97 y tenían la posibilidad de no aceptar una de las dos partes del Convenio núm. 143. En el párrafo 101 de su informe, la Comisión de Expertos recordó que la expresión «trabajadores migrantes» cubría igualmente a los refugiados y a las personas desplazadas siempre que se trate de trabajadores empleados fuera de su país de origen. Esta consideración resultaba particularmente actual en un mundo confrontado a numerosos conflictos y represiones políticas. Observando que el Convenio no cubría a los trabajadores migrantes que ejercían un empleo autónomo o semiautónomo, incluyendo los sectores no estructurado o marginado, los miembros trabajadores consideraron que se trataba de una laguna importante.

155. Los miembros empleadores recordaron que la naturaleza de las migraciones había cambiado sustancialmente -- y tanto era así que las definiciones de los términos principales ya no tenían una aceptación universal. El mundo de 1949 y el de 1975 se componía de países de inmigración, países de emigración y transición y países de asilo. Los mecanismos de migración fueron concebidos en la mayor parte de los países para dar prioridad sólo a sus necesidades tal y como las percibían. En la actualidad, cada vez menos eran los países que correspondían a las categorías tradicionales. La mayor parte de los países entraban en dos de dichas categorías, si no en las tres simultáneamente. El esquema básico sobre migraciones usado por la OIT y la comunidad internacional en los 30 últimos años podría no adaptarse a la situación actual. Había que determinar si las categorías legales de migrantes generalmente aceptadas seguían siendo apropiadas -- refugiados, migración de mano de obra, reagrupación familiar -- siendo que las excepciones a dichas categorías llegaron a ser menos excepcionales; por ejemplo, las mujeres migrantes, los exiliados desplazados, los que sufrían la pobreza, casos humanitarios excepcionales y los refugiados por causas ambientales. La Comisión de Expertos dedicó alguna atención a otra categoría, la migración irregular, que abarcaba de los trabajadores calificados a los no calificados, en una amplia variedad de circunstancias cuyas dimensiones y características era necesario comprender mejor. Además, la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) había observado un aumento de la importancia de la migración temporal en los flujos migratorios globales. Dentro de los países desarrollados, el desplazamiento de los trabajadores concernía cada vez más a trabajadores especializados, y en estos últimos años a trabajadores de alta especialización.

Prácticas nacionales

156. El miembro gubernamental de Canadá explicó que, a pesar de que Canadá no había ratificado los convenios sobre migrantes, se habían promovido y apoyado activamente los derechos de todos los residentes a través del gobierno federal y de los gobiernos provinciales y territoriales. En Canadá, la mayoría de quienes serían considerados trabajadores migrantes para los fines de los convenios de la OIT entraron como residentes permanentes. Como tales, gozaban prácticamente de los mismos derechos que los ciudadanos del Canadá y sus derechos humanos estaban protegidos por la Carta de Derechos y Libertades, con algunas excepciones. Por ejemplo, el ejercicio del derecho de voto se limitaba a los ciudadanos del país. Había un número relativamente pequeño de trabajadores admitidos temporalmente para atender necesidades específicas de los empleadores canadienses (trabajadores agrícolas estacionales, ayudas domésticas, trabajadores de la industria de programas informáticos). Una vez llegados a Canadá, dichos trabajadores se encontraban protegidos también por la Carta de Derechos y Libertades y por la legislación provincial en materia de trabajo y de derechos humanos. Algunos podían, si cumplían con ciertos requisitos, solicitar la residencia permanente e incluso la ciudadanía. Era necesario que, en los foros internacionales, se reconozca que los trabajadores migrantes podrían integrarse plenamente en el país de acogida y que un día pasarían a ser residentes permanentes en los países de destino, después de lo cual dejarán de ser miembros de una categoría vulnerable que necesitaba especial protección. Era asimismo necesario reconocer en los instrumentos internacionales que se debería proteger los derechos humanos de los migrantes en todos los países concernidos, es decir, en los países de origen y de tránsito, así como en los países de destino. Respecto de los trabajadores migrantes en situación regular, en Canadá, la práctica legislativa y administrativa no permitía que haya ninguna diferencia de trato con los trabajadores nacionales. Los gobiernos desplegaron diversos esfuerzos para mejorar el sistema de reconocimiento de las calificaciones profesionales. Canadá tenía tres niveles de legislación antidiscriminación administrada ya sea por la Comisión Canadiense de Derechos Humanos o por las comisiones provinciales de derechos humanos. La legislación no podía cambiar por sí misma las actitudes que daban lugar a actos de discriminación contra de trabajadores migrantes y otros grupos minoritarios. La educación y la sensibilización del público eran factores esenciales. Se corrigieron ciertas referencias concretas, inexactas o incompletas, que se hacían en el Estudio general, señalando que Canadá no había «modificado sus políticas de inmigración» (la inmigración aumentó, de un promedio de 100.000 inmigrantes por año desde 1981 hasta 1985, a un promedio de 227.000 al año para el período 1993 a 1997, número que siguió siendo el mismo para 1998 y 1999 y que comprendía unos 24.000 a 28.000 refugiados en cada uno de dichos años; el número de admisiones temporales se mantuvo estable cercano a las 100.000 autorizaciones de empleo y 95.000 autorizaciones para estudiantes en los últimos años). En relación a la cita de la memoria del Gobierno de Canadá sobre los familiares dependientes de los trabajadores temporales extranjeros también hubiese debido hacerse referencia a la información suministrada por el Gobierno de Quebec, que se había incluido en la memoria del Gobierno de Canadá, ya que era la autoridad provincial quien emite los permisos de trabajo o de estudio en la Provincia de Quebec.

157. La miembro gubernamental de la República Checa señaló que, antes de las transformaciones políticas que habían tenido lugar diez años atrás, la inmigración de extranjeros en su país y la emigración de ciudadanos checos al exterior había sido sumamente limitada. Desde 1989, el territorio checo había sido ante todo utilizado como un país de tránsito hacia los países europeos occidentales. La República Checa se convertía cada vez más en un país de inmigración, con un número elevado de inmigrantes ilegales. En términos de migración laboral internacional, el mercado del trabajo checo ocupaba una posición intermedia entre los países económicamente avanzados, con una economía de mercado desarrollada, y algunos de los países menos adelantados económicamente del Este y del centro de Europa. Los trabajadores extranjeros podían trabajar en la República Checa sólo si se encontraban en posesión de un permiso de trabajo expedido con arreglo a las condiciones de la ley de empleo, y de un permiso de residencia, de conformidad con la ley relativa a la residencia de los extranjeros. Tanto los trabajadores extranjeros como los trabajadores apátridas estaban comprendidos en el marco legal de las relaciones laborales de los nacionales de la República Checa. Con todo, en algunas cuestiones relativas a la seguridad social de los trabajadores migrantes y de sus familias, faltaba la legislación y la infraestructura requeridas para garantizar plenamente los derechos de los trabajadores migrantes. Se encontraron dificultades para lograr información precisa sobre la magnitud, las causas, la situación geográfica y los sectores en los que había empleo ilegal de extranjeros. Un método de investigación incluía entrevistas de grupos con expertos de instituciones públicas y con personas con conocimientos en materia de mercado laboral. Para resolver dichas cuestiones, se había elaborado una enmienda a la ley de empleo así como un proyecto de ley sobre residencia de extranjeros. Se hacían asimismo esfuerzos para mejorar la coordinación entre las instituciones interesadas con problemas afines, incluido el establecimiento de un sistema de información que cubriera a todo el país.

158. El miembro gubernamental de Alemania, refiriéndose al artículo 10 del Convenio núm. 143 el cual, según las explicaciones de la Comisión de Expertos, no obligaba a los Estados a intervenir en materias que, en algunos países, eran objeto de la negociación colectiva, recordó la reglamentación de la Unión Europea sobre los trabajadores migrantes a la que la memoria del Gobierno de Alemania había hecho referencia. En virtud de dicha reglamentación, se podían imponer ciertas restricciones a los trabajadores migrantes sobre la posibilidad de acceder como representantes sindicales a ocupar puestos públicos, lo cual posiblemente constituyera una violación del artículo 10 del Convenio. Aclaró que en el párrafo 615 del Estudio general se hacía un malentendido respecto de Alemania: los trabajadores extranjeros habían tenido siempre la posibilidad de obtener interpretación en su propia lengua en los tribunales alemanes y los costos de interpretación corrían a cargo del trabajador sólo cuando no existía un acuerdo de reciprocidad con el país del trabajador migrante. Un miembro trabajador de Alemania se refirió a las actividades emprendidas en el contexto del Año Europeo contra el Racismo (1997) e indicó que muchas de ellas deberían proseguirse. Por lo que respecta al sector de correos en Alemania, se había llegado a un acuerdo entre los representantes de los trabajadores y de los empleadores sobre la igualdad en el trabajo que comprendía una declaración común que denunciaba al racismo y la xenofobia.

159. La miembro gubernamental de Grecia señaló que los trabajadores migrantes que vivían y trabajaban en Grecia y poseían un permiso de trabajo se beneficiaban de los mismos derechos que los ciudadanos griegos y tenían las mismas obligaciones en virtud de la ley núm. 1975, de 1991. Los trabajadores extranjeros que trabajaban en Grecia estaban asegurados por la institución del seguro social, tal como los nacionales griegos, a partir del primer día que eran empleados y se beneficiaban de las prestaciones de seguridad social cuando residían legalmente en el país o cuando poseían una visa en vigor; todas las personas empleadas eran aseguradas, sin importar sea su nacionalidad, sexo, edad o religión. Grecia fue siempre un país de emigración. Sin embargo, durante los últimos años, en razón de la inestabilidad sociopolítica en los Balcanes, agravada durante los últimos meses, Grecia recibió una oleada de inmigrantes clandestinos de los países vecinos, convirtiéndose así en un país de acogida de trabajadores migrantes. Para enfrentar dicha oleada de inmigración ilegal, el Gobierno de Grecia promulgó dos decretos presidenciales, núms. 358 y 359, de 1997; para regular la legalización de todos los extranjeros que habían recibido un permiso de estadía de duración limitada y se beneficiaban de las prestaciones previstas por la legislación griega a la cual estaban sujetos pudiendo, ellos y sus familias, salir provisoriamente del territorio griego y retornar mientras que el período de ausencia no fuera superior a dos meses. Los extranjeros que residían en Grecia durante cinco años y que disponían de los medios necesarios para cubrir sus gastos de alojamiento y de subsistencia podían obtener un permiso de estadía válido por cinco años y solicitar el favor de la reunión familiar, la no expulsión, la llegada o la instalación junto a los miembros de sus familias. El miembro trabajador de Grecia señaló que la legislación griega, a la que se había referido la miembro gubernamental, tenía éxito al lograr mayor justicia para con los trabajadores migrantes.

160. El miembro trabajador de Italia señaló que Italia había ratificado los dos Convenios, núms. 97 y 143. Entre la adopción de la ley de 1989 y la de 1998, sobre la inmigración y la condición de los extranjeros, el objetivo del país fue regular las corrientes migratorias sobre la base de acuerdos con los países de origen y legalizar a los clandestinos que habían trabajado en Italia durante un período determinado. Por medio de incentivos, se había alentado a los empleadores a que legalizaran los trabajadores migrantes clandestinos. En particular, se asignaron recursos para la asistencia en materia de salud, la escolaridad y la integración cultural. La llegada masiva y simultánea tanto de refugiados como de inmigrantes planteaba graves problemas que podían superarse gracias a la actividad de los sindicatos y de las asociaciones de voluntarios.

161. El miembro gubernamental de México advirtió la importancia que tenía la migración para México. México mantenía la doble condición de país destino de migrantes, en la frontera sur; y de origen de corrientes migratorias, en la frontera norte; situación que provocó el establecimiento de políticas, programas y medidas para proporcionar una protección efectiva de los derechos de los trabajadores migrantes. Como se señaló en el Estudio general, México desplegó múltiples acciones en el ámbito nacional e internacional. En la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, el Gobierno de México promovió el establecimiento de un Grupo Intergubernamental de Expertos encargado de examinar los obstáculos que se oponían al pleno disfrute de los derechos humanos de los migrantes y de formular recomendaciones al respecto. El mencionado grupo presentó este año su informe final en el que se identificaron obstáculos institucionales y de carácter económico y social, y se recomendó el nombramiento de un Relator Especial sobre los derechos humanos de los migrantes, con el mandato de examinar los medios necesarios para superar los obstáculos a la protección plena y efectiva de los derechos humanos de dicho grupo vulnerable. La recomendación fue aprobada y se esperaba que el Relator Especial sea nombrado próximamente, quien recibirá e intercambiará información sobre las violaciones de los derechos humanos de los migrantes facilitada, entre otros, por las organizaciones intergubernamentales y organizaciones competentes del sistema de las Naciones Unidas. Confiaba en que el nuevo Relator Especial de la Comisión de Derechos Humanos y la OIT establecerían un diálogo fluido que les permitiera coordinar sus respectivas funciones y competencias en favor del mejoramiento de la situación de todos los trabajadores migrantes. Recordando la importante contribución de la OIT en la redacción de la Convención internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares, la que se había inspirado en los convenios ya existentes de la OIT, anunció que la Convención había sido ratificada por México hacía pocos meses.

162. El miembro gubernamental de Eslovaquia destacó las disposiciones de la legislación de su país relativas al empleo de extranjeros y de personas apátridas, refiriéndose, en particular, a la ley sobre el empleo la cual les confería la misma condición jurídica que a los nacionales. Los empleadores domiciliados en Eslovaquia sólo podían emplear a los extranjeros o apátridas que fuesen titulares de un permiso de residencia de largo plazo en virtud de un visado que los autorizara a desempeñar un empleo y a los titulares de un permiso de trabajo o de permiso de residencia permanente o con estatuto de refugiado o certificados de personas desplazadas. Los requisitos para la expedición de permisos de residencia a largo plazo en virtud de un visado que los autorice a ocupar un empleo o en virtud de un permiso de trabajo, también se aplicaban a los extranjeros o a los apátridas trabajando en el país en una relación de empleo con empleadores extranjeros durante un período superior a un mes. El Gobierno de Eslovaquia había concluido acuerdos bilaterales con algunos países, por ejemplo, con el Gobierno de la Federación de Rusia sobre la organización del empleo para el cumplimiento de acuerdos comerciales y de otro tipo, y de empleo recíproco de ciudadanos; y un tratado entre Eslovaquia y la República Checa sobre empleo recíproco.

163. El miembro gubernamental de España indicó que España había firmado y ratificado la mayor parte de los tratados internacionales que regulaban los derechos y libertades de los extranjeros y los instrumentos sobre derechos humanos. España vivía un momento privilegiado, en la medida en que se estaban cristalizando una serie de iniciativas que podrían hacer posible un avance sustancial de su política migratoria. Entre todas las iniciativas, sobresalía la toma en consideración por el Congreso de los Diputados de tres proposiciones de ley que pretendían reformar la legislación vigente en la materia. En relación con la canalización de la inmigración laboral, con independencia de los permisos de trabajo tramitados por la vía ordinaria, debía destacarse la política de contingentes desarrollada desde 1993 que tenía por finalidad la de canalizar los flujos migratorios en función de las necesidades de mano de obra de la economía española. Se habían dictado reglas especiales de tramitación para agilizar el procedimiento y permitir que se atiendan aquellas ofertas de trabajo que no eran cubiertas por trabajadores españoles, fundamentalmente en los sectores agrícola y ganadero, del servicio doméstico, de la construcción y de la hotelería. En virtud del artículo 69 del Reglamento de Extranjería, cuando el trabajador extranjero obtenía el permiso para trabajar en España, los derechos laborales y de la seguridad social eran idénticos a los de los nacionales. La política española de inmigración era determinada por las directrices de la Unión Europea. Una de las grandes novedades del Tratado de Amsterdam, con la creación de un gran espacio de libertad, seguridad y justicia, era la introducción de un nuevo título sobre libre circulación de personas, asilo e inmigración, que suponía de hecho una comunitarización masiva del tercer pilar (Justicia e Interior), en materias referidas a política de visados, asilo, inmigración y cooperación judicial. Para estas cuestiones serían de aplicación los instrumentos comunitarios, en lugar de otro tipo de acuerdos; el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas tendrá competencias muy amplias en dichas cuestiones; y la Comisión, tras un período transitorio, tendrá un derecho exclusivo de iniciativa. El Código Penal, aprobado el 23 de noviembre de 1995, preveía penas de prisión para los que trafiquen de manera ilegal con mano de obra y para los que promovieran o favorecieran por cualquier medio la inmigración clandestina de trabajadores a España. En relación con la protección de las personas desplazadas como consecuencia de desastres naturales, que se contemplaba en el Programa de Acción de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social de Copenhague, España daba un trato de favor a los nacionales de los países afectados por el huracán Mitch, no teniéndose en cuenta la situación nacional de empleo en las solicitudes que presentaban los nacionales de los países afectados. El diálogo con los interlocutores sociales se articulaba, entre otros, a través del Foro para la integración social de los inmigrantes.

164. El miembro gubernamental de Túnez expresó que, aunque su país todavía no había ratificado los Convenios núms. 97 y 143, buscaba alcanzar los objetivos de ambos convenios y garantizar que sus disposiciones se reflejasen en la legislación y la práctica nacionales. Túnez consagraba el principio de la igualdad de trato entre los trabajadores nacionales y los extranjeros en el ámbito de la seguridad social. Desde 1996, la legislación laboral de Túnez establecía expresamente la igualdad de derecho de los nacionales y de los extranjeros en el trabajo. Túnez también deseaba que los demás países apliquen la igualdad de trato a sus trabajadores migrantes y daba gran interés a la protección de sus nacionales y que se les garantizara condiciones de vida y de trabajo decentes en el país de acogida.

Ratificaciones: obstáculos y perspectivas

165. Los miembros trabajadores observaron que de las 41 ratificaciones al Convenio núm. 97, un número importante provenía de países de inmigración. El Convenio núm. 143 obtuvo solamente 18 ratificaciones y el ritmo de ratificación de ambos instrumentos disminuyó en el transcurso de los años. No obstante, según el Estudio general, 11 países habían anunciado su intención de ratificar uno o ambos convenios. Seis países habían anunciado su intención de ratificarlos después de modificar su legislación y tres países habían solicitado asistencia técnica al respecto. Asimismo, otros países habían declarado que examinarían la ratificación en un momento oportuno. Los miembros trabajadores recordaron que numerosos países habían, en 1980, con motivo del anterior Estudio general sobre trabajadores migrantes, anunciado su intención de ratificar pero jamás concretizaron dicha voluntad. Según el presente Estudio general algunas de las dificultades mencionadas por los Estados Miembros no deberían constituir obstáculos fundamentales para la ratificación y reflejaban una comprensión errónea de los objetivos de los convenios, que la Comisión de Expertos había resuelto o aclarado en su Estudio general. Los miembros trabajadores se refirieron, por ejemplo, a la posición de ciertos países, como Pakistán o México, los cuales consideraban que los instrumentos no afectaban a los países de origen de los trabajadores migrantes, en tanto que la Comisión de Expertos explicó que los Convenios cubrían a la vez a los países de origen y de acogida.

166. Los miembros empleadores señalaron que cada convenio se basó en 1949 y en 1975 en variadas y diversas consideraciones migratorias. El Estudio general destacó, por ejemplo, que el Convenio núm. 97, de 1949, tenía por finalidad facilitar la migración permanente y temporal estableciendo su artículo 1 que los Estados ratificantes facilitarán a otros Miembros de la OIT, así como a la OIT, una amplia variedad de información sobre políticas, leyes y reglamentos nacionales, incluidas las condiciones de empleo; y se comprometían a cooperar en materia de servicios de empleo para los migrantes. El Convenio núm. 97 contenía numerosas disposiciones relativas a la protección, entre ellas la igualdad de trato en cuatro esferas entre trabajadores migrantes y trabajadores del país, y la prohibición de expulsar migrantes permanentes por razones de incapacidad para trabajar. Contenía tres anexos detallados, que podían excluirse y que trataban sobre la migración organizada y espontánea con fines de empleo. Asimismo el Convenio núm. 143, de 1975, había sido adoptado en circunstancias diferentes y tenía por finalidad producir el efecto opuesto que el Convenio núm. 97, de 1949, es decir, restringir la migración como consecuencia de la crisis del petróleo de 1973 y encauzar los problemas sociales inherentes a la transformación de la residencia temporal en residencia permanente. El artículo 1 del Convenio núm. 143 establecía la obligación general de respetar los derechos humanos fundamentales de todos los trabajadores migrantes sin discutir el derecho de los Estados a regular los flujos migratorios. De conformidad con el artículo 2, los Estados ratificantes se comprometían a adoptar diversas medidas para determinar sistemáticamente si había en sus territorios trabajadores migrantes empleados ilegalmente. El artículo 3 exigía, en colaboración con otros Miembros, la supresión de movimientos clandestinos de migrantes y se incluían sanciones. La Parte I del Convenio fijaba también algunas medidas de protección para los trabajadores migrantes que habían perdido su empleo y para los que se encontraban en situación irregular. La Parte II tenía por finalidad garantizar la igualdad de trato para los trabajadores y sus familias, con inclusión de las libertades individuales y colectivas. Considerados en general, ni uno ni otro convenio habían sido objeto de amplia ratificación: el Convenio núm. 97 fue ratificado por 41 países, pero sólo 16 aceptaron todos los anexos. El Convenio núm. 143 fue ratificado sólo por 18 países. Desde 1993 no se registró ninguna ratificación de uno u otro convenio. Los miembros empleadores señalaron que según el Estudio general los países tendían a seguir las disposiciones que figuraban en los instrumentos, en términos generales, pero las aplicaban menos cuando se trataba de disposiciones que exigían compromisos más específicos. Cada uno de los convenios vigentes sobre trabajadores migrantes era limitado, pero ambos eran tan detallados que la mayoría de los países no estaban en condiciones de aplicarlos. La nota de pie de página 7, en las Observaciones finales (página 263) contenía una lista de disposiciones mencionadas por los Estados Miembros como obstáculos a la ratificación y aparecían casi todas las disposiciones de los instrumentos y de sus anexos. Los puntos de divergencia se encontraban en cuestiones fundamentales de los instrumentos: reclutamiento, derechos de los migrantes irregulares e igualdad de oportunidades y de trato. Los instrumentos considerados habían sido redactados en un mundo en el que había migraciones organizadas por los Estados y la migración no era necesariamente espontánea. Por motivos a la vez económicos y políticos, los Estados ya no tenían el mismo papel predominante. La migración temporal era más elevada, las mujeres migrantes constituían actualmente más de la mitad de los trabajadores migrantes; la migración ilegal aumentaba y el viaje dejó de ser una consideración importante. A pesar de los cambios en el contexto y características de la migración, así como de los obstáculos de orden legal y práctico a la ratificación, la Comisión de Expertos hacía en el párrafo 664 del Estudio general la asombrosa afirmación de que los principios contenidos en los instrumentos sobre migración seguían siendo válidos en la actualidad, y que una opción consistía en mantener el statu quo. Como ocurría con las diferencias entre la Declaración y los convenios fundamentales, había que distinguir entre los principios y objetivos políticos y las obligaciones legales en los Convenios núms. 97 y 143, las cuales eran un obstáculo para la ratificación.

167. Algunos oradores se expresaron en términos generales sobre las perspectivas de ratificación. El miembro gubernamental de Alemania consideró que la última verdadera ratificación registrada del Convenio núm. 143 había sido la de San Marino en 1985. Señaló que las ratificaciones correspondientes a 1991, 1992 y 1993 concernían Estados sucesores legales de Estados federales que ya habían ratificado el instrumento. Lo anterior demostraba que no era probable que el Convenio núm. 143 prestase una protección eficaz a los trabajadores migrantes en todo el mundo. Tampoco era el caso de la Convención de las Naciones Unidas sobre trabajadores migratorios, que sólo contaba con algunas ratificaciones y no había entrado en vigor. Puso en tela de juicio la idea de que para que aumentasen las ratificaciones, el Convenio podría ser completado por un protocolo que permitiera a los Estados limitar la extensiva protección prevista en el instrumento. Lo anterior podría ser útil en la medida en que el artículo 8 del Convenio fue señalado frecuentemente como un obstáculo principal a la ratificación. Sin embargo, subrayó que un protocolo adicional sólo estaría abierto a los Estados que ya hubieran ratificado el Convenio. El miembro gubernamental de la India también observó que los convenios recibieron pocas ratificaciones, lo que ponía de relieve la naturaleza políticamente delicada de la cuestión y la reticencia de los gobiernos para abordar seriamente el problema. Instó a la Comisión a no reducir la discusión a una negociación entre países de origen y países de destino de migrantes, llevarlo adelante basándose en consideraciones humanitarias, de derechos humanos y de justicia social. El miembro trabajador del Pakistán hizo referencia al bajo nivel de ratificaciones de los convenios e instó a los países de origen y de destino de migrantes a que solicitaran asistencia técnica de la OIT para superar los obstáculos a su ratificación y para proteger a los trabajadores migrantes de las condiciones abusivas a que eran sometidos. Las agencias privadas de empleo se habían multiplicado y atendían más trabajadores migrantes que las agencias públicas. Se felicitó de la propuesta formulada por el Director General en su Memoria de efectuar un amplio estudio sobre las agencias de colocación de migrantes, sean oficiales u oficiosas. El miembro trabajador de Túnez instó a desplegar esfuerzos para incrementar el número de ratificaciones de los Convenios núms. 97 y 143 y proporcionar una mejor protección a los trabajadores migrantes.

168. Otros gobiernos explicaron sus situaciones específicas respecto de la ratificación. La miembro gubernamental de Grecia afirmó que el Consejo Superior del Trabajo de Grecia había decidido unánimemente que el Estado no podía proceder a la ratificación de los convenios sobre migración, antes de adaptar la legislación a las nuevas circunstancias del enorme flujo de inmigrantes clandestinos hacia el país. El miembro gubernamental de México recordó que México no había ratificado los Convenios núms. 97 y 143 y señaló que las circunstancias que en su momento habían dado origen a dichos convenios habían cambiado sustancialmente en los últimos años. La mencionada evolución y la aparición de nuevos instrumentos hacían necesario adecuar los convenios de la OIT sobre trabajadores migrantes. El miembro gubernamental de los Países Bajos indicó que su país había ratificado el Convenio núm. 97, identificado por el Grupo de Trabajo sobre política de revisión de normas, como un convenio cuya ratificación debería promoverse. Su país opinaba que el Convenio núm. 97 proporcionaba un marco útil a la legislación nacional. Sin embargo, no se aplicó el mismo criterio al Convenio núm. 143, el cual los Países Bajos no tenían la intención de ratificar. En general, consideró que el Convenio núm. 143 no era compatible con la legislación y la práctica de los Países Bajos en cuestiones tales como volver a otorgar empleo a los trabajadores migrantes tras un período relativamente corto de trabajo y la obligación de buscar sistemáticamente a los inmigrantes ilegales en el territorio nacional. La mencionada disposición podría tener como resultado que se llevaran a cabo controles basados en el aspecto personal, lo que podría constituir una forma injustificada de discriminación. El miembro gubernamental de Eslovaquia afirmó también que la legislación de su país no permitía por el momento la ratificación de los Convenios núms. 97 y 143. El miembro gubernamental de Sri Lanka, en la discusión general, se había referido, a modo de ejemplo, al Convenio núm. 97, como un instrumento rígido y técnico, con disposiciones difíciles de aplicar para ciertos Estados Miembros. La disposición discutida era la que prohibía a los Estados Miembros que lo hubiesen ratificado la imposición de un arancel, al margen de todo lo razonable que pudiese ser, para dar servicios a los trabajadores migrantes. El servicio público de empleo brindaba muchas prestaciones a los trabajadores migrantes, por ejemplo, registro, formación, seguros, servicios de bienestar, a través de encargados del trabajo, becas de estudios para los hijos y otros servicios en caso de accidentes durante la permanencia en el extranjero. Los gastos del Gobierno de Sri Lanka al respecto eran considerables razón por la cual se les solicitaba un arancel razonable. Dada la importancia de la ratificación del Convenio núm. 97, tanto en 1993 como a principios de 1999, el Gobierno de Sri Lanka planteó a la OIT si era o no razonable establecer un arancel por los servicios específicos brindados. Sin embargo, se dijo en ambas ocasiones que no se lo debía hacer, al margen de lo razonable que pudiese ser el monto del arancel.

169. El miembro trabajador de la India instó al Gobierno de la India a que adopte las medidas adecuadas para ratificar los Convenios núm. 97 y 143 en un futuro cercano; en tanto que el miembro empleador de la India indicó que la India había hecho frente recientemente a un incremento de flujos migratorios y estaba estudiando la cuestión de la ratificación del Convenio núm. 97. Sin embargo, en relación con la Parte I del Convenio núm. 143, la India consideraba que el convenio era inapropiado para cubrir a todos los trabajadores migrantes. Los procedimientos migratorios que exigían a los trabajadores migrantes someterse a los análisis de infección por VIH/SIDA constituían un obstáculo a la ratificación de los convenios por parte de varios Estados.

El siguiente paso

170. A pesar de que las opiniones diferían sobre la continua y actual pertinencia de los Convenios núm. 97 y 143, la mayoría de los oradores alentaron una discusión general sobre trabajadores migrantes en una próxima sesión de la Conferencia Internacional del Trabajo. La miembro gubernamental de Grecia afirmó que Grecia apoyaba la segunda opción propuesta por la Comisión de Expertos, es decir la revisión de los dos convenios y la redacción de un nuevo convenio adaptado a las nuevas necesidades. El miembro gubernamental de México se pronunció igualmente en favor de la segunda opción, una revisión de los convenios, con el propósito de actualizarlos; en la medida en que fuera técnicamente posible, se debería adoptar un único instrumento que llene los vacíos de los dos instrumentos actuales, adoptando un convenio marco que incorporaría los avances contenidos en la Convención internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares. El miembro gubernamental de Túnez expresó su preferencia por la revisión de los Convenios núms. 97 y 143 y su fusión en un convenio único que estableciera los principios básicos que tuvieran en cuenta las necesidades actuales tanto de los países de origen como de los de destino. Sea cual fuere la opción escogida en el futuro, la OIT debería prestar la mayor atención al tema de los trabajadores migrantes, incluso para la elaboración de normas. El miembro gubernamental de Turquía también abogó para que en un futuro cercano tenga lugar en la OIT una discusión general sobre trabajadores migrantes. Mientras tanto, la labor de la OIT sobre migraciones sólo sería eficaz y efectiva si se le diera prioridad en términos de asignaciones presupuestarias y de personal. Por consiguiente, manifestó su satisfacción por la propuesta del Equipo de Transición del Director General sobre la necesidad de restablecer un sector que se ocupe de migraciones dentro de la OIT. El miembro empleador de la India y algunos miembros trabajadores estaban preparados para avanzar hacia la revisión. El miembro trabajador de Italia consideró que la idea de un nuevo convenio marco que contenga principios fundamentales permitiría dar una mejor respuesta a las diferentes situaciones. Se trataría de una norma básica prioritaria que tendría en cuenta otros instrumentos internacionales, de conformidad con las orientaciones impartidas en la Memoria del Director General. El miembro trabajador de Pakistán recomendó que el Consejo de Administración examinara la mejor manera de promover las normas internacionales del trabajo sobre los trabajadores migrantes e incluyera dicho tema en el orden del día de una próxima reunión de la Conferencia. El miembro empleador de la India, tomando nota del particularmente bajo nivel de ratificaciones del Convenio núm. 143, expresó su satisfacción por los pasos que se estaban dando hacia la revisión de los convenios de manera que pudiesen ser ratificados por los demás Estados Miembros. Indicó que si se tomaban en consideración las perspectivas regionales y hacían participar a las organizaciones de trabajadores, podría también aumentarse el nivel de ratificaciones.

171. Otros oradores dudaron sobre la oportunidad de un nuevo instrumento pero convenía lograr un consenso. El miembro gubernamental de la India afirmó que, a la luz de los instrumentos internacionales adoptados con anterioridad y de las sensibilidades nacionales con respecto a los trabajadores migrantes, era la opinión del Gobierno de la India que podía no ser el momento adecuado para adoptar un nuevo instrumento internacional sobre trabajadores migrantes. El curso de acción más apropiado sería que la OIT promoviera un consenso a través de sus estructuras tripartitas y alentara a los Estados Miembros a proteger los derechos de los trabajadores migrantes, en particular los derechos humanos fundamentales. En tal contexto, subrayó que la Declaración habrá de desempeñar un papel muy importante, dado que a menudo los trabajadores migrantes eran objeto de discriminación y de trabajo forzoso, y se les negaba el derecho a la libertad sindical. Reafirmó el compromiso del Gobierno de la India para disminuir la explotación y las penurias de los trabajadores migrantes, afirmó que si la Comisión de la Conferencia lograba un consenso respecto de la adopción de un nuevo convenio marco sobre trabajadores migrantes, al Gobierno de la India le complacería ser parte del consenso. El miembro gubernamental de los Países Bajos estimó que no sería apropiado elaborar otro convenio. No obstante lo anterior, la cuestión de la migración internacional merecía que se le siga prestando atención. La labor de la OIT sobre el problema debería continuar y podría consistir en la celebración de reuniones tripartitas, tal como la que tuvo lugar en 1997, o incluso una discusión general en la Conferencia basada en un examen integral del tema realizado por la Oficina. Algunos miembros trabajadores lanzaron una señal de alarma. El miembro trabajador de Alemania planteó el eventual peligro de que un nuevo convenio marco vaya en detrimento de los convenios vigentes dado que los países que ya los habían aplicado podrían considerarlos como obsoletos. Asimismo, expresó la preocupación de que un nuevo convenio debilitara las medidas que ya se habían adoptado a nivel regional y se refirió a este respecto a las disposiciones en materia de igualdad de la Carta Social Europea. A su juicio, todas las mencionadas cuestiones deberían tomarse en consideración en cualquier discusión futura. Pidió al Director General que incluyera los convenios relativos a los trabajadores migrantes en su campaña de ratificaciones. La protección de los trabajadores migrantes y de sus familias se fortalecería mediante la ratificación del Convenio núm. 143 y la aceptación de sus dos partes. El miembro trabajador de la India estimó que sería difícil adoptar un nuevo instrumento teniendo en cuenta que los instrumentos existentes todavía no habían sido ratificados. La OIT debía prestar mayor atención a la migración clandestina y todo nuevo instrumento tendría que hacer frente a dicha situación. Teniendo presentes las dificultades descritas en el Estudio general en relación con la recopilación de datos, manifestó que la OIT debería solicitar a todos los países que recopilen informaciones sobre los movimientos migratorios que ingresen o partan de sus territorios.

172. Los miembros trabajadores llegaron a la conclusión de que, en primer lugar, la Oficina, mediante los equipos técnicos multidisciplinarios y la asistencia técnica, debería dar seguimiento a las intenciones anunciadas por ciertos Estados Miembros de ratificar los convenios, por cuanto dichas intenciones demostrarían que los principios de los dos Convenios continuaban siendo válidos, aun si el contexto de las migraciones había cambiado y de las lagunas que contenían. En segundo lugar, respecto de las dificultades jurídicas identificadas en ciertas disposiciones de los convenios, los miembros trabajadores recordaron que los dos convenios tenían una estructura flexible y que la ratificación podía acompañarse de la aceptación de una de las dos partes del Convenio núm. 143, y era posible formular reservas en relación con los anexos del Convenio núm. 97. La OIT debería brindar asistencia a los Estados que dudaban sobre la ratificación debido a dificultades jurídicas. En tercer lugar, en consecuencia, se debería desarrollar una estrategia normativa complementaria para proteger al mayor número de trabajadores migrantes. Los dos convenios habían sido adoptados en un contexto distinto al actual. No se trataba más de migraciones dentro del marco de acuerdos bilaterales entre los gobiernos y los servicios de colocación y ya no daban más lugar a una instalación definitiva en el país de acogida. También había otros factores que cambiaron la estructura y la naturaleza de las migraciones para el empleo: la disminución del papel dirigente del Estado, las migraciones espontáneas y temporales, el incremento de las mujeres migrantes que trabajaban en sectores excluidos de la aplicación de los códigos de trabajo, por ejemplo, trabajo doméstico o el negocio del sexo. En consecuencia, se debería desarrollar una estrategia normativa complementaria para proteger el mayor número de trabajadores migrantes. Los miembros trabajadores recordaron las dos grandes opciones: primero, mantener el statu quo acompañado de una campaña para promover la ratificación y la elaboración de uno o de varios protocolos adicionales para rellenar las lagunas existentes, lo que tendría la ventaja de que las ratificaciones anunciadas por varios gobiernos no se postergaran; segundo, revisar totalmente los instrumentos y reunirlos en un instrumento único, lo que podría tomar la forma de un convenio marco. La ventaja del enfoque anterior residía en el hecho de que se ponía de relieve los principios reconocidos por todos y que los gobiernos no podían invocar impedimentos a la ratificación sobre la base de detalles. Sin embargo, la elaboración de normas flexibles no garantizaba un número elevado de ratificaciones. Era igualmente importante evitar desalentar a los Estados de ratificar los Convenios núms. 97 y 143 los cuales tenían de todas maneras el gran mérito de haber cumplido su función de orientación de las legislaciones y prácticas nacionales. La combinación de las dos opciones propuestas también era posible. Además, mediante protocolos adicionales se podría intentar cubrir ciertas lagunas y resolver problemas de aplicación. Simultáneamente, los convenios fundamentales deberían establecer los principios de base para solucionar los problemas de las migraciones contemporáneas. La Conferencia podría debatir sobre las migraciones para el empleo dentro el marco de una discusión general, la discusión general podría preparar el terreno para la adopción de nuevas normas como ocurrió con el Convenio núm. 181. Los miembros trabajadores propusieron que el tema de los trabajadores migrantes fuera incluido en el orden del día de una reunión de la Conferencia en un próximo futuro de manera de elaborar una estrategia normativa complementaria con el objetivo de proteger al mayor número posible de trabajadores migrantes.

173. Además, los miembros trabajadores llegaron a la conclusión de que la discusión sobre el Estudio general había confirmado e ilustrado los comentarios y análisis realizados por la Comisión de Expertos, tanto en lo que respecta a la situación de los trabajadores migrantes como a las dificultades relativas a la interpretación y aplicación de los Convenios. El principal logro de la discusión había sido el consenso sobre la necesidad de prever una protección adecuada de los trabajadores migrantes. En vista de lo anterior, las migraciones para el empleo deberían figurar en el programa de la OIT: primero, la OIT debería promover la aplicación y la ratificación de los Convenios núms. 97 y 143, puesto que varios países indicaron que preveían su ratificación; segundo, al igual que los miembros empleadores, los miembros trabajadores propusieron que en una próxima sesión de la Conferencia se celebre una discusión general de carácter político la cual debería preparar el terreno con vistas a una actividad normativa complementaria. La discusión general podría inspirarse en el Estudio general, en las deliberaciones de la Comisión de la Conferencia y en investigaciones y consultas externas tendientes a lograr un marco eficaz y actualizado para fortalecer la protección contra la explotación de los trabajadores migrantes en todos los países y garantizar sus derechos fundamentales, inclusive para aquellos que se encontraban en situación irregular.

174. En opinión de los miembros empleadores, el Estudio general era, en su totalidad, un apoyo a la segunda opción: que los instrumentos se revisen y refundan completamente en un único convenio. Era indudablemente necesario que haya una nueva norma marco sobre trabajadores migrantes que tenga en cuenta las realidades actuales y las circunstancias ampliamente diferentes en que se encontraban los países de salida, de entrada y de tránsito. Tal norma marco tendría un impacto inmediato y un mayor impacto a largo plazo. Con miras a una mayor coordinación dentro de la OIT, el Grupo de Trabajo sobre política de revisión de normas debería tener seriamente en cuenta las conclusiones del Estudio general; concluyeron considerando que los Convenios núms. 97 y 143 eran candidatos a la revisión.

175. Observando que el relativamente bajo número de oradores ilustraba las dificultades y complejidad del tema, los miembros empleadores señalaron que las intervenciones de los miembros gubernamentales del Canadá y de Alemania demostraron las dificultades de reflejar la situación legal y de hecho a través de las memorias presentadas a la Comisión de Expertos. La falta de información detallada ponía de relieve la necesidad de que la Conferencia mantuviera una discusión general sobre la cuestión para examinar la necesidad de revisar los Convenios núms. 97 y 143. Indicaron que ningún miembro gubernamental se había declarado a favor de los Convenios como un paso hacia el futuro, y señalaron los comentarios hechos por varios miembros gubernamentales, los que ilustraban los diversos problemas encontrados para la aplicación de los instrumentos. Incluso los miembros trabajadores, entre los muchos temas que señalaron, indicaron la existencia de varios vacíos legales en los instrumentos actuales. En ciertos aspectos, los convenios eran limitados y las promesas de ratificación no se habían cumplido. Los obstáculos jurídicos a la ratificación de los convenios y las circunstancias cambiantes en las que se desenvolvían los flujos migratorios, confirmaban la convicción de los miembros empleadores de que el mantenimiento del statu quo no era una opción viable. Se necesitaba un producto nuevo y de mayor relevancia para proteger a los trabajadores migrantes en el mercado del trabajo global, por ejemplo, a través de la fusión de los instrumentos actuales en un único convenio que establezca normas a las que se pueda dar cumplimiento.

D. Cumplimiento de las obligaciones específicas

176. Para el examen de los casos individuales relativos al cumplimiento por los Estados de sus obligaciones derivadas de las normas internacionales del trabajo o relacionadas con ellas, la Comisión decidió continuar con los mismos métodos de trabajo y aplicar idénticos criterios que el año anterior conforme se enmendaron o precisaron en 1980 y 1987.

177. En la aplicación de estos métodos, la Comisión decidió, a propuesta de los miembros trabajadores, respaldada por los miembros empleadores, invitar a todos los gobiernos interesados por los comentarios que figuran en los párrafos 186 (omisión de cumplimiento de la obligación de enviar memorias sobre la aplicación de convenios ratificados desde hace dos años o más), 193 (omisión de enviar primeras memorias sobre la aplicación de los convenios ratificados), 197 (omisión de enviar informaciones en respuesta a los comentarios de la Comisión de Expertos), 231 (falta de sumisión de los instrumentos a las autoridades competentes), 235 (omisión de enviar una memoria sobre convenios no ratificados y recomendaciones durante los últimos cinco años) del informe de la Comisión de Expertos, a que suministre informaciones a la Comisión durante la primera parte de una reunión especial consagrada a los párrafos mencionados. La Comisión considera que esta manera de proceder no debía ser entendida por los gobiernos como una manera de eximirse de la necesidad de participar en las discusiones correspondientes de la Comisión.

Sumisión de convenios y recomendaciones
a las autoridades competentes

178. De conformidad con su mandato, la Comisión examinó la forma en que se había dado efecto a los párrafos 5 a 7, del artículo 19 de la Constitución de la OIT. Estas disposiciones requerían de los Estados Miembros que sometan, en el término de doce meses o, a título excepcional, de 18 meses, a partir de la clausura de cada reunión de la Conferencia, los instrumentos adoptados en dicha reunión a la autoridad o autoridades competentes a quienes competa el asunto, al efecto de que les den forma de ley o adopten otras medidas y que informen al Director General de la OIT de las medidas tomadas a tal fin, señalando cuál era la autoridad o autoridades consideradas competentes.

179. La Comisión observó en el informe de la Comisión de Expertos (párrafo 216) que se han realizado esfuerzos apreciables en ciertos países en relación con la obligación de sumisión, a saber: Bulgaria, Chile, Guinea, Irlanda, Líbano, Mauricio, Sri Lanka.

180. En el curso de la reunión, la Comisión fue informada por varios Estados de las medidas tomadas con miras a someter los instrumentos a las autoridades nacionales competentes. Se felicitó por los progresos alcanzados y expresó la esperanza de que intervengan nuevas mejoras en los países que encuentran dificultades en el cumplimiento de sus obligaciones.

Falta de sumisión

181. La Comisión lamentó tomar nota, según el párrafo 231 del informe de la Comisión de Expertos, de que no se había facilitado información sobre la adopción de medidas destinadas a someter, en virtud del artículo 19 de la Constitución, a las autoridades competentes los instrumentos adoptados desde la 78.ª a la 84.ª reuniones de la Conferencia (1990-1996), por los Estados siguientes: Afganistán, Belice, Camboya, Camerún, República Centroafricana, Congo, Haití, Honduras, Islas Salomón, Papua Nueva Guinea, Santa Lucía, Santo Tomé y Príncipe, Seychelles, Sierra Leona, República Arabe Siria, Somalia, Swazilandia, y Yemen.

Envío de memorias sobre los convenios ratificados

182. La Comisión examinó en la parte B de su informe (cuestiones generales relativas a las normas internacionales del trabajo), el cumplimiento por parte de los Estados de su obligación de enviar memorias sobre los convenios ratificados. Para la fecha, noviembre-diciembre de 1998, de la reunión de la Comisión de Expertos, la proporción de memorias recibidas fue de 62,1 por ciento (comparado a 62,8 por ciento para la reunión de 1997). Desde entonces, otras memorias se habían recibido, representando la cifra de 71,4 por ciento (frente a 74,6 por ciento en junio de 1998, 78,2 por ciento, en junio de 1997; y a 78,9 por ciento en junio de 1996). En 1998, la Comisión de Expertos tomó nota de que 66,4 por ciento de memorias sobre los convenios para los que se habían solicitado información sobre la aplicación práctica, contenían tales informaciones, en comparación con el 84,3 por ciento para la reunión de 1997 y con el 70,4 por ciento en noviembre-diciembre de 1996. La Comisión puso en relieve la importancia que tiene el envío de informaciones sin las cuales es imposible saber si un convenio es realmente aplicado. La Comisión se asoció al llamamiento reiterado que la Comisión de Expertos hizo a los gobiernos para que desplieguen todos sus esfuerzos con miras a incluir en sus próximas memorias las informaciones necesarias.

Omisión de enviar memorias e informaciones
sobre la aplicación de los convenios ratificados

183. La Comisión lamentó tomar nota de que ninguna memoria sobre los convenios ratificados haya sido proporcionada desde hacía dos años o más por los Estados siguientes: Afganistán, Antigua y Barbuda, Armenia, Bosnia y Herzegovina, Burundi, República Democrática del Congo, Dinamarca: Islas Feroe, Georgia, Granada, Malí, Santa Lucía, Sierra Leona, Somalia, República Unida de Tanzanía (Zanzíbar), Uzbekistán.

184. La Comisión también lamentó tomar nota de que ninguna de las primeras memorias sobre los convenios ratificados no había sido proporcionada desde 1992 por los Estados siguientes: desde 1992, Liberia (Convenio núm. 133); desde 1995 -- Armenia (Convenio núm. 111), Burundi (Convenios núms. 87, 100 y 111), Kirguistán (Convenio núm. 133); desde 1996 -- Armenia (Convenios núms. 100, 122, 135 y 151), Granada (Convenios núms. 87, 100 y 144), Letonia (Convenios núms. 81 y 155), Uzbekistán (Convenios núms. 47, 52, 103 y 122); desde 1997 -- Malí (Convenios núms. 135, 141, 151 y 159). La Comisión subrayó la importancia muy particular de las primeras memorias sobre las que la Comisión de Expertos basa su primer examen de la aplicación de los convenios ratificados.

185. En su informe de este año, la Comisión de Expertos tomó nota de que 58 gobiernos habían omitido comunicar respuestas a todas o algunas de las observaciones y de las solicitudes directas sobre los convenios respecto de los cuales se habían pedido memorias para su examen este año, abarcando un total de 353 casos (comparado a 385 casos en diciembre de 1997). La Comisión fue informada que, después de la reunión de la Comisión de Expertos, 14 gobiernos interesados habían enviado respuestas, las cuales serán examinadas por la Comisión de Expertos en su próxima reunión.

186. La Comisión lamentó que no se había recibido todavía información alguna referente a todas o a la mayoría de las observaciones y solicitudes directas formuladas por la Comisión de Expertos, respecto de las cuales, se había pedido una respuesta para el período que finalizó en 1998 a los países siguientes: Afganistán, Antigua y Barbuda, Australia: Isla Norfolk, Bosnia y Herzegovina, Burkina Faso, Burundi, Comoras, República Democrática del Congo, Dinamarca: Islas Feroe, Djibouti, Fiji, Francia: Guadalupe, Francia: Polinesia Francesa, Francia: Tierras australes y antárticas francesas, Ghana, Granada, Guinea, Guinea-Bissau, Guinea Ecuatorial, Haití, Iraq, Islas Salomón, Kirguistán, Letonia, Jamahiriya Arabe Libia, Madagascar, Malí, Malta, Mongolia, Níger, Nigeria, Países Bajos: Aruba, Paraguay, Rwanda, Santa Lucía, Santo Tomé y Príncipe, Sierra Leona, Somalia, Togo.

187. La Comisión tomó nota de las explicaciones proporcionadas por los gobiernos sobre las dificultades que tenían para cumplir con sus obligaciones: Bosnia y Herzegovina, Burkina Faso, Burundi, Camboya, República Centroafricana, República Democrática del Congo, Dinamarca: Islas Feroe, Fiji, Francia: Guadalupe, Francia: Polinesia francesa, Francia: Tierras australes y antárticas francesas, Ghana, Guinea, Guinea-Bissau, Haití, Honduras, Iraq, Lesotho, Letonia, Madagascar, Malí, República de Moldova, Níger, Países Bajos: Aruba, Papua Nueva Guinea, Seychelles, República Arabe Siria, Swazilandia, República Unida de Tanzanía (Zanzíbar).

188. La Comisión puso en relieve la obligación del envío de memorias que constituye la base del sistema de control. La Comisión pidió al Director General que tome todas las medidas para mejorar la situación, y se solucionen los problemas mencionados anteriormente tan rápidamente como sea posible. Expresó la esperanza de que los equipos técnicos multidisciplinarios prestarían en sus acciones en el terreno toda la atención a las cuestiones relativas a las normas y en particular a la ejecución de las obligaciones en materia de normas. La Comisión también recordó los nuevos mecanismos sobre las memorias aprobados por el Consejo de Administración en noviembre de 1993 y que están funcionando desde 1995.

Aplicación de convenios ratificados

189. La Comisión tomó nota, con particular interés, de las medidas tomadas por algunos gobiernos para asegurar el cumplimiento de la aplicación de los convenios ratificados. La Comisión de Expertos, pudo dar cuenta, en el párrafo 203 de su informe, de los nuevos casos en que los gobiernos habían introducido cambios en su legislación y en su práctica, como consecuencia de los comentarios formulados sobre el grado de conformidad de las legislaciones o prácticas nacionales con las disposiciones de un convenio ratificado. Dichos casos, cuyo número ascendía a 39, concernían 33 Estados; desde que la Comisión de Expertos comenzó a elaborar la lista de estos casos en su informe de 1964, se han registrado más de 2.203 casos de progreso. Estos resultados constituían una prueba tangible de la eficacia del sistema de control.

190. En el curso de la presente reunión, la Comisión de la Conferencia fue informada sobre un cierto número de casos en que los gobiernos habían adoptado recientemente, o estaban a punto de adoptar, medidas para asegurar la aplicación de los convenios ratificados. Aun cuando le corresponde a la Comisión de Expertos la tarea de examinar tales medidas en primera instancia, la Comisión de la Conferencia se congratuló por los esfuerzos realizados por los gobiernos para cumplir con sus obligaciones internacionales y dar efecto a los comentarios efectuados por los órganos de control.

191. La Comisión estimó que convendría señalar a la atención de la Conferencia un cierto número de casos importantes que fueron objeto de su consideración.

Casos de progreso

192. La Comisión comprobó con satisfacción que en varios casos -- incluidos muchos relacionados con los derechos humanos fundamentales -- los gobiernos habían introducido cambios en sus legislaciones y prácticas, a fin de eliminar divergencias anteriormente discutidas por la Comisión. Hizo resaltar estos casos, lo que constituye un enfoque positivo para influir en los gobiernos de manera de que respondan a los comentarios de los órganos de control. A este respecto, se remite al informe de la Comisión de Expertos y a la discusión de los casos particulares que figuran en la segunda parte de su informe.

Casos especiales

193. La Comisión consideró que se debía llamar la atención de la Conferencia sobre las discusiones que habían tenido lugar sobre los casos mencionados en los párrafos siguientes y cuyo resumen completo figura en la segunda parte del presente informe.

194. Sobre la aplicación por Camerún del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87). La Comisión tomó nota de las informaciones orales y escritas del Ministro del Empleo, del Trabajo y de la Previsión Social, y de la discusión que tuvo lugar. Recordó que en el pasado, la Comisión había examinado el caso en varias oportunidades. Asimismo recordó que durante varios años la Comisión de Expertos venía formulando comentarios sobre la falta de aplicación de los artículos 2 y 5 del Convenio en la legislación y en la práctica. La Comisión insistió en la necesidad de que se enmiende la ley núm. 68/LF/19 de 1968 y del correspondiente decreto de 1969, que condicionan la existencia legal de organizaciones de funcionarios públicos, así como la posibilidad de afiliarse a una organización profesional extranjera, a la autorización previa de las autoridades administrativas. Insistió también en la necesidad de que se derogue el apartado 2) del artículo 6 del Código del Trabajo, que permite la inculpación de personas que constituyan un sindicato que no haya sido aún registrado y que hayan actuado como si el sindicato lo estuviera. La Comisión lamentó profundamente que, pese a anteriores discusiones en su seno con relación a este caso, no se hayan registrado progresos. La Comisión instó categóricamente al Gobierno a que adoptara medidas eficaces para suprimir los obstáculos a la libertad sindical, que son consecuencia del requisito de autorización previa para constituir una organización sindical, y a que se garantice a todos los trabajadores, incluidos los funcionarios públicos y los trabajadores subcontratados, el derecho a constituir organizaciones que estimen convenientes. La Comisión expresó su grave preocupación porque el Gobierno no haya comunicado una memoria detallada a la Comisión de Expertos durante varios años. La Comisión instó nuevamente al Gobierno a que presentara a la Comisión de Expertos en su próxima reunión una memoria detallada sobre las medidas adoptadas para poner la legislación y la práctica en conformidad con el Convenio.

195. Sobre la aplicación por Myanmar del Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29), la Comisión tomó nota de la información escrita y oral facilitada por el Gobierno, y de la consiguiente discusión. Tomó nota en particular de la posición del Gobierno, según la cual los resultados de la Comisión de Encuesta y de la Comisión de Expertos carecían de fundamento y de que el informe del Director General, de fecha 21 de mayo de 1999, entregado a los miembros del Consejo de Administración, sobre las medidas adoptadas por el Gobierno para cumplir las recomendaciones de la Comisión de Encuesta, estaban basadas en una información falsa y engañosa. La Comisión tomó asimismo nota de la publicación de la orden núm. 1/99, de 14 de mayo de 1999, en la que se dan instrucciones para que no se ejerza la facultad de requisar mano de obra para trabajos forzosos en virtud de la ley de ciudades de 1907 y de la ley de aldeas de 1907. La Comisión recordó la larga historia del caso y la serie de acciones adoptadas por los órganos de control de la OIT, entre otras las recomendaciones de la Comisión de Encuesta establecida por el Consejo de Administración. Consideró que las explicaciones dadas por el Gobierno no se corresponden con los descubrimientos y recomendaciones, detallados y bien fundamentados, de la Comisión de Encuesta y de la Comisión de Expertos. Tomó nota con gran preocupación de los resultados de la Comisión de Encuesta, según los cuales hay disponible una información convincente de que en Myanmar sigue habiendo trabajo forzoso y obligatorio en muy gran escala. La Comisión lamentó que el Gobierno no hubiese autorizado a la Comisión de Encuesta a visitar el país para verificar por sí misma la situación. También podría haber sido ésta la ocasión para el Gobierno de presentar ante la Comisión su propia posición de manera muy objetiva e imparcial. Lamentó que el Gobierno no hubiese mostrado inclinación alguna a cooperar con la OIT a este respecto. Exhortó al Consejo de Administración, a la Comisión de Expertos y a la Oficina a que sigan tomando todas las medidas posibles para asegurar la observancia por Myanmar de las recomendaciones de la Comisión de Encuesta, que confirman y amplían las propias conclusiones anteriores de la Comisión de Expertos.

196. Sobre la aplicación por Myanmar del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), la Comisión tomó nota de la declaración del representante gubernamental y de la detallada discusión que tuvo lugar a continuación. Recordó que este caso había sido discutido por la Comisión una y otra vez durante una década. La Comisión no pudo sino deplorar una vez más que no hubiera habido progresos respecto de la aplicación de este Convenio fundamental, pese a los repetidos llamamientos al Gobierno dirigidos por esta Comisión y por la Comisión de Expertos. La Comisión se vio una vez más obligada a lamentar profundamente las graves divergencias persistentes entre la legislación y la práctica nacionales, por una parte, y las disposiciones del Convenio, por otra parte. No pudo sino deplorar una vez más la ausencia de auténtica cooperación por parte del Gobierno a este respecto. Sumamente preocupada por la ausencia total de progresos en la aplicación de este Convenio, la Comisión instó una vez más con insistencia al Gobierno a que adoptase con carácter urgente las medidas y mecanismos necesarios para garantizar en la legislación y en la práctica a todos los trabajadores y empleadores sin distinción alguna y sin autorización previa el derecho a afiliarse a organizaciones de su elección para proteger sus intereses, y el derecho a afiliarse a federaciones, confederaciones y organizaciones internacionales, sin injerencia de las autoridades públicas. La Comisión instó con firmeza al Gobierno a que, sin demora, se hiciesen progresos sustanciales en la aplicación del Convenio en la legislación y en la práctica y ello en un muy próximo futuro, así como a que presentase una memoria detallada este año a la Comisión de Expertos.

197. La Comisión confía en que los gobiernos interesados tomarán todas las medidas necesarias para corregir las deficiencias señaladas. En consecuencia, les invitó a que examinen la oportunidad de utilizar las formas apropiadas de asistencia a la OIT, incluidos los contactos directos, con objeto de que se realicen verdaderos progresos en lo que concierne a la ejecución, antes del año próximo, de sus obligaciones derivadas de la Constitución de la OIT y de los convenios citados anteriormente.

Falta continua de aplicación

198. La Comisión recuerda que sus métodos de trabajo prevén que se enumeren los casos en que ha continuado registrándose durante varios años omisión en cuanto a la aplicación de los convenios ratificados que había discutido previamente. Este año, la Comisión constató con gran preocupación una falta continua de aplicación durante varios años para eliminar graves deficiencias en la aplicación por Myanmar del Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29) y el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87).

199. Se invita a los gobiernos mencionados en los párrafos 194 a 198 del presente informe a que proporcionen las memorias e informaciones pertinentes, que permitan a la Comisión dar seguimiento a las cuestiones mencionadas en la próxima reunión de la Conferencia.

Envío de memorias sobre los convenios no ratificados
y sobre las recomendaciones

200. La Comisión tomó nota de que 349 memorias de las 635 solicitadas en virtud del artículo 19 sobre el Convenio núm. 97 y la Recomendación núm. 86 y el Convenio núm. 143 y la Recomendación núm. 151 se recibieron para la fecha de la reunión de la Comisión de Expertos; 18 otras memorias se recibieron más tarde; lo que significa un 58 por ciento de memorias recibidas.

201. La Comisión lamentó tomar nota de que durante los últimos cinco años ninguna de las memorias sobre los convenios no ratificados y sobre las recomendaciones, solicitadas en virtud del artículo 19 de la Constitución, habían sido suministradas por los países siguientes: Afganistán, Armenia, Djibouti, ex República Yugoslava de Macedonia, Fiji, Georgia, Haití, Islas Salomón, Kazajstán, Lesotho, Liberia, Jamahiriya Arabe Libia, República de Moldova, Nigeria, Santa Lucía, Somalia, Turkmenistán.

Comunicación de copias de las memorias a las organizaciones
de empleadores y de trabajadores

202. Este año nuevamente, la Comisión no tuvo que aplicar el criterio según el cual «el Gobierno se ha abstenido de indicar, durante los tres últimos años, las organizaciones representativas de empleadores y de trabajadores a las cuales, de conformidad con el artículo 23, párrafo 2, de la Constitución, deben comunicarse copias de las memorias e informaciones proporcionadas a la OIT en virtud de los artículos 19 y 22».

Participación en las labores de la Comisión

203. La Comisión expresó su gratitud a los 64 gobiernos que habían colaborado con ella, proporcionándole informaciones sobre la situación en sus países, y participando en la discusión de los casos individuales.

204. Sin embargo, la Comisión lamentó que, a pesar de las repetidas invitaciones dirigidas a los representantes gubernamentales, no tomaron parte en las discusiones relativas a sus países en relación con el cumplimiento de sus obligaciones constitucionales de enviar memorias los Estados siguientes: Armenia, Australia (Isla Norfolk), Camerún, Congo, ex República Yugoslava de Macedonia, Georgia, Kazajstán, Kirguistán, Liberia, Jamahiriya Arabe Libia, Malta, Mongolia, Nigeria, Paraguay, Rwanda, Santo Tomé y Príncipe, Togo, Yemen. La Comisión decidió mencionar a estos países en los párrafos pertinentes del presente informe e informar a los gobiernos de conformidad con la práctica habitual.

205. La Comisión lamentó tomar nota de que los Gobiernos de los países que no estuvieron representados en la Conferencia, a saber: Afganistán, Antigua y Barbuda, Belice, Comoras, Djibouti, Granada, Guinea Ecuatorial, Islas Salomón, Santa Lucía, Sierra Leona, Somalia, Turkmenistán, Uzbekistán, no pudieron estar en condiciones de participar en el examen de los casos correspondientes. Decidió mencionar estos países en los párrafos apropiados del presente informe e informar a los gobiernos, de conformidad con la práctica habitual.

* * *

206. Los trabajos de la Comisión tuvieron lugar este año en un cuadro particularmente noble y completo: la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento, adoptada por la Conferencia en 1998; la elaboración de nuevos instrumentos para luchar contra el trabajo infantil, las discusiones en el Plenario de la Conferencia sobre la Memoria del Director General Trabajo decente, la discusión de un informe sobre la cooperación técnica. Este año se caracterizaba también por haber sido el del 80.° aniversario de la creación de la OIT y el del 50.° aniversario de la adopción del Convenio núm. 98. En un contexto particularmente fecundo de reflexiones y propuestas, los trabajos de la Comisión se distinguieron, como de costumbre, por su seriedad, espíritu crítico pero constructivo, y un diálogo tripartito pleno de sabiduría y también apasionado. Principios, normas fundamentales, normas prioritarias y otras normas; todo participa de la vocación básica de la Organización: la justicia social. La ratificación de los convenios, el respeto de sus disposiciones, el control de su aplicación en el marco del sistema de control regular subrayan una vez más el papel fundamental que le cabe a la Comisión. Los profundos cambios que ocurren en el mundo y su impacto en el mundo del trabajo se reflejaron en sus discusiones. La Comisión confía haber hecho una esclarecida contribución de modo tal que el mensaje de su última reunión del siglo sea el de una continua confianza en las normas internacionales del trabajo y en las virtudes del diálogo tripartito para mejorar las condiciones de vida y de trabajo, contribuir a la justicia social y promover la dignidad humana.

Ginebra, 15 de junio de 1999.

(Firmado) R. Dimapilis-Baldoz,
 Presidenta.

W. van de Ree,
Ponente.

1. Para los cambios en la composición de la Comisión, véanse los informes de la Comisión de Proposiciones, Actas Provisionales núms. 3 a 34.

2. Informe III de la Conferencia Internacional del Trabajo - Parte 1A: Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones; Parte 1B: Trabajadores Migrantes.