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Conferencia Internacional del Trabajo |
87.a reunión |
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Informe de la Comisión de Aplicación de Normas |
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SEGUNDA PARTE
OBSERVACIONES E INFORMACIONES RELATIVAS A ALGUNOS PAISES
I. Observaciones e informaciones relativas a las memorias sobre los convenios ratificados (artículo 22 de la Constitución)
II. Observaciones e informaciones sobre la aplicación de los convenios en los territorios no metropolitanos (Artículos 22 y 35 de la Constitución)
III. Sumisión a las autoridades competentes de los convenios y recomendaciones adoptados por la Conferencia Internacional del Trabajo (Articulo 19 de la constitucion)
IV. Memorias sobre los convenios no ratificados y sobre las recomendaciones (Artículo 19 de la Contitución)
Memorias recibidas sobre los Convenios núms. 97 y 143 y sobre las Recomendaciones núms. 86 y 151 hasta el 1o de junio de 1999.
Indice por países de las observaciones e informaciones contenidas en el informe
OBSERVACIONES E INFORMACIONES ACERDA DE CIERTOS PAISES
I. OBSERVACIONES E INFORMACIONES
RELATIVAS A LAS MEMORIAS
SOBRE LOS CONVENIOS RATIFICADOS
(ARTICULO 22 DE LA CONSTITUCION)
A. Observaciones generales e informaciones sobre algunos países
a) Omisiones de envío de memorias sobre la aplicación de convenios ratificados
Los miembros empleadores explicaron que el uso de las palabras «casos automáticos» puede dar origen a una impresión errónea y hacer que parezcan menos importantes. Sin embargo, el cumplimiento de la obligación fundamental de los Estados Miembros en virtud de la Constitución de la OIT de presentar las memorias no constituye un asunto que haya de ser tomado a la ligera. El cumplimiento de esta obligación es la base de todo el trabajo, no sólo de la Comisión de la Conferencia, sino de todos los procedimientos de control, de los cuales todos están justificadamente orgullosos, despertando la admiración general. Muchas de las demás organizaciones internacionales no cuentan con sistema más efectivo. Con todo, el mecanismo de supervisión puede funcionar sólo si los Estados Miembros cumplen con sus obligaciones de envío de memorias. El procedimiento que se ha desarrollado es muy justo, dado que la base del control de cumplimiento de las respectivas obligaciones es aportada por los propios Estados Miembros. Es entonces importante que todos los Estados Miembros cumplan con esa obligación. En efecto, si el número de países que cumplen con su obligación de presentar memorias no aumenta, el mecanismo perderá gran parte de su autoridad. Por consiguiente, constituye una labor muy importante de la Comisión preguntar a cada país que no hubiese dado cumplimiento a sus obligaciones, las razones de dicho cumplimiento. El párrafo 186 del Informe menciona los países que no comunicaron todas o la mayoría de las memorias solicitadas sobre los convenios ratificados. Los miembros empleadores señalaron a este respecto que se había modificado la periodicidad del ciclo de presentación de memorias. Por consiguiente, los Estados Miembros deberían estar en condiciones de cumplir, a su debido tiempo, sus obligaciones en materia de presentación de memorias.
Los miembros trabajadores suscribieron las palabras de los miembros empleadores, en la medida en que el respeto de la obligación de enviar memorias constituye el elemento clave en el que descansa el sistema de control de la OIT. Las informaciones contenidas en estas memorias deben ser todo lo detalladas que sea posible. Es lamentable comprobar que los cambios producidos estos últimos años en el procedimiento de envío de memorias, con el fin de simplificar la labor de los gobiernos, no permitieran, hasta ahora, una mejora de la situación. A este respecto, es conveniente recordar la observación que la Comisión formulara el año pasado, según la cual los países que no cumplieron con su obligación de enviar una memoria disponen de una ventaja injustificada, en la medida en que la ausencia de la memoria torna imposible el examen de su legislación y práctica nacionales respecto de los convenios ratificados. La Comisión debe insistir ante los Estados que adopten las medidas necesarias para que se respete en el futuro esta obligación.
Una representante gubernamental de Bosnia y Herzegovina lamentó que su Gobierno no se encontrara, hasta el presente, en condiciones de comunicar las memorias. Esta situación se deriva de la reorganización que conoce en la actualidad el Estado, así como de la puesta en funcionamiento de las instituciones actualmente en curso. Garantizó a la Comisión que el Ministerio de Asuntos Exteriores y la misión permanente harían todo lo posible para obtener las respuestas pertinentes a los comentarios de la Comisión de Expertos y comunicarlas a la mayor brevedad posible.
Un representante gubernamental de Burundi declaró que tomaba nota de las observaciones de la Comisión de Expertos sobre el respeto de la obligación de enviar memorias. La falta de comunicación de esas memorias no se debe a una falta de voluntad sino a una situación de crisis que dura desde hace un cierto tiempo así como al embargo que ha aislado a su país. Burundi se compromete a comunicar sus memorias como lo hacía en el pasado.
Un representante gubernamental de la República Democrática del Congo declaró que, si se menciona a su país dos veces en el informe de la Comisión de Expertos -- por no dar cumplimiento a la obligación de envío de las memorias y por ausencia de respuesta a los comentarios de los órganos de control --, esta laguna se debe, evidentemente, a las dificultades por las que atraviesa el país y, especialmente, a la situación de conflicto que conoce desde hace mucho tiempo. Lejos de procurar sustraerse del cumplimiento de sus obligaciones, la República Democrática del Congo emprendió recientemente acciones dirigidas a la ratificación de diversos convenios y asegura a la Comisión su intención de redoblar esfuerzos y de enviar a la OIT las memorias debidas a la mayor brevedad. Consciente de la necesidad de cumplir con sus obligaciones, sobre todo mediante el envío de memorias sobre los convenios ratificados, su Gobierno estudiará la posibilidad de recurrir a los especialistas de normas internacionales del trabajo que constituyen los equipos multidisciplinarios.
Un representante gubernamental de Dinamarca, al referirse a los comentarios que había formulado en torno a este tema el año anterior, lamentó que las Islas Feroe no hubiesen comunicado las memorias debidas sobre los convenios que habían ratificado. Indicó que las Islas Feroe constituyen una sociedad de pequeñas dimensiones con una pequeña administración pública y que, por consiguiente, atraviesan dificultades a la hora del cumplimiento de todas sus obligaciones. El incumplimiento de presentación de las memorias no se debe a una falta de aplicación de los convenios ratificados. A este respecto, también hay que tener en cuenta la relación entre Dinamarca y las Islas Feroe. Las Islas Feroe gozan de independencia y de soberanía en casi todas las áreas políticas, incluida la política social. El Gobierno de Dinamarca no se encuentra, por tanto, en condiciones de solicitar memoria alguna al Gobierno de las Islas Feroe dentro del área de la política social. Su única opción para mejorar la situación es la formulación de recomendaciones, como hiciera en diversas ocasiones, y el ofrecimiento de asistencia técnica. Sin embargo, reconoce el hecho de que, en virtud de la Constitución de la OIT, es responsabilidad del Gobierno de Dinamarca garantizar el cumplimiento de las exigencias de envío de memorias sobre los convenios ratificados. En consecuencia, Dinamarca hará todo lo posible para garantizar que se transmitan a la OIT las memorias respectivas antes de la próxima reunión de la Comisión de Expertos.
Un representante gubernamental de Malí declaró que su delegación había tomado nota de las observaciones de la Comisión de Expertos relativas a la obligación de envío de memorias y de que su Gobierno sigue estando animado por la voluntad de dar cumplimiento a todas sus obligaciones respecto de la OIT, especialmente la relativa al envío de memorias sobre los convenios ratificados y los no ratificados. La dificultades encontradas en este terreno se refieren esencialmente a la insuficiencia de recursos humanos y de competencias técnicas. Al seguir vinculado a la promoción de los convenios fundamentales de la OIT y al fortalecimiento de su sistema de control, Malí se compromete a hacer todo lo posible para superar sus problemas administrativos y técnicos. En cuanto al tratamiento de los comentarios de los órganos de control, un primer intercambio suscitó solicitudes de clarificación, a las que las próximas comunicaciones del Gobierno deberán aportar una respuesta satisfactoria. En el plano de la asistencia técnica, el Gobierno quisiera contar con el concurso de la OIT para la formación, en la sede y en Turín, de los responsables nacionales de las cuestiones relativas a las normas, a la organización de seminarios dirigidos a los agentes de servicios del trabajo y a los interlocutores sociales, a la constitución de un fondo de documentación sobre las normas y a la asistencia del especialista en normas del equipo multidisciplinario de Dakar.
Una representante gubernamental de la República Unida de Tanzanía (Zanzíbar) tras admitir que su Gobierno no había presentado las memorias debidas en relación con Zanzíbar los dos últimos años, recordó que Zanzíbar tiene su propia política del trabajo y su propia legislación laboral y que la información solicitada para la preparación de las memorias sobre los convenios ratificados tiene que ser facilitada al Gobierno de Tanzanía por el Gobierno de Zanzíbar. Sin embargo, el Ministerio de Trabajo convocó recientemente una reunión tripartita antes de la Conferencia Internacional del Trabajo, con la asistencia de una delegación completa tripartita de Zanzíbar. El problema se discutió exhaustivamente y se formuló la promesa de comunicar la información necesaria. Por consiguiente, garantizó a la Comisión que se presentarían las memorias en consideración.
Informó también a la Comisión de los esfuerzos que su país viene realizando desde 1995 para ratificar los convenios de la OIT. El Parlamento aprobó la ratificación de los Convenios núms. 138, 154 y 170, así como el Protocolo de 1995 al Convenio núm. 81. Su país también ratificó los Convenios núms. 29, 98 y 105, que son algunos de los convenios fundamentales. El proceso para la ratificación del Convenio núm. 87 llegó también a una etapa avanzada, al tiempo que se dio inicio al proceso de ratificación de los Convenios núms. 100 y 111.
Los miembros trabajadores tomaron nota de que solamente cinco países se habían expresado a propósito del incumplimiento de la obligación de enviar memorias; los otros países invitados a hacerlo, estaban ausentes o no estaban acreditados ante la Conferencia. Esos países se han referido a varios elementos explicando el incumplimiento, entre ellos a situaciones de crisis o de conflicto constatadas en sus países, a la falta de personal competente o a la escasez de recursos suficientes. De todas maneras, conviene señalar sobre este particular, los compromisos tomados así como las promesas hechas por los oradores. La Comisión debe continuar insistiendo ante los Estados para que éstos adopten todas las medidas posibles a fin de respetar esta obligación. La necesidad de reforzar el sistema de control, la cual ha sido expresada por varios oradores, quedará sólo en el plano teórico si los gobiernos no respetan la obligación de enviar sus memorias. Finalmente, la Comisión debe recordar la posibilidad que tienen los gobiernos de solicitar la asistencia técnica de la Oficina.
Los miembros empleadores suscribieron los comentarios formulados por los miembros trabajadores y señalaron que se habían citado a menudo algunas razones para justificar la omisión de dar cumplimiento a las obligaciones de envío de memorias, incluidas las dificultades económicas y técnicas, la falta de recursos humanos y de conocimiento. La OIT ofreció asistencia para contribuir al cumplimiento de esas obligaciones, especialmente a través de sus especialistas en el terreno. Los países que no pueden cumplir con sus obligaciones deberían, por tanto, recurrir a la asistencia ofrecida, en el tiempo oportuno, de modo que pudieran presentarse sus memorias con celeridad. Los miembros empleadores indicaron que, a pesar de los cambios introducidos en el ciclo de envío de memorias, no se había producido mejora significativa alguna en el cumplimiento de las obligaciones de presentación de memorias. Sin embargo, especulan que, de no haberse introducido cambios, la situación hubiese podido deteriorarse más. Consideran aún que están justificadas las modificaciones de los períodos de envío de memorias para las diversas categorías de convenios. Por último, se unieron a los miembros trabajadores en la solicitud a los países que se habían atrasado en la sumisión de las memorias debidas, que subsanaran este retraso lo antes posible. Alentaron también a otros países a seguir en la senda de respeto del sistema de presentación de memorias.
La Comisión recordó la importancia fundamental del envío de memorias sobre la aplicación de los convenios ratificados, no sólo del envío en sí mismo, sino de hacerlo dentro de los plazos estipulados. Esta obligación constituye el fundamento del sistema de control, y la Comisión expresa su firme esperanza de que los gobiernos de Afganistán, Antigua y Barbuda, Armenia, Bosnia y Herzegovina, Burundi, República Democrática del Congo, Dinamarca: Islas Feroe, Georgia, Granada, Malí, Santa Lucía, Sierra Leona, Somalia, República Unida de Tanzanía: (Zanzíbar) y Uzbekistán, quienes no han a la fecha presentado sus memorias sobre la aplicación de los convenios ratificados, lo hagan lo más pronto posible, y decidió que se mencionen estos casos en la sección apropiada del Informe general.
b) Omisión de envío de primeras memorias sobre la aplicación de los convenios ratificados
Los miembros trabajadores han subrayado que más de un tercio de las primeras memorias esperadas no se habían recibido, lo cual representa una agravación de la situación en relación al año anterior. Las primeras memorias tienen una importancia particular, en la medida en que es sobre esa base que la Comisión de Expertos establece una primera evaluación sobre la aplicación de los convenios ratificados. Permiten evitar que desde el inicio se instalen ciertos malentendidos en la aplicación de los convenios. El envío de esas primeras memorias constituye un elemento indispensable para el sistema de control.
Los miembros empleadores manifestaron su acuerdo con los comentarios formulados por los miembros trabajadores y lamentaron que los países interesados hubiesen omitido la comunicación de las primeras memorias debidas sobre la aplicación de los convenios ratificados. Es éste el primer paso exigido a un país una vez ratificado un convenio específico. Es de alguna manera sorprendente que, cuando un Estado Miembro adopta las medidas necesarias para la ratificación, con plena conciencia de las exigencias correspondientes, omitiera el paso siguiente. La ratificación es una decisión consciente que implica normalmente una decisión por parte del Parlamento Nacional. La primera memoria sobre un convenio ratificado tiene especial importancia y los Estados Miembros interesados deben saber si la ley y la práctica están de conformidad con el convenio en opinión de los órganos de control. Los miembros empleadores instaron, por tanto, a los Estados Miembros a que diesen cumplimiento a la obligación de someter la primera memoria sobre la aplicación de los convenios ratificados.
Un representante gubernamental de Burundi declaró que reconoce las omisiones de su país, mencionadas en el informe de la Comisión de Expertos. Recordó que estas omisiones no se derivan de la falta de reconocimiento de la importancia de la obligación de envío de memorias, sino de la situación socioeconómica que prevalece en Burundi desde 1993, así como del embargo que aisló a su país y que aumentó la frustración de los ciudadanos y de la Administración. Este aislamiento se vio acompañado de la suspensión de la cooperación internacional, en la medida en que predominaban otras preocupaciones. La ausencia de envío de memorias se explica por la desestabilización de los servicios de administración del trabajo, que atraviesan una situación de falta de puestos directivos y de empleados administrativos. Deberán emplearse y formarse nuevos agentes, especialmente en el terreno de las normas internacionales del trabajo, razón por la cual se solicitó en diversas ocasiones la asistencia técnica de la OIT. Esta asistencia podría consistir en garantizar la financiación de la formación de personal directivo y la celebración de un seminario de formación con el apoyo técnico de un especialista en normas de un equipo multidisciplinario. El orador asegura a la Comisión el compromiso de su Gobierno para subsanar los retrasos, contando, a tal efecto, con el concurso de la OIT y con el envío de un especialista de normas internacionales del trabajo al país, a efectos de facilitar la elaboración de las memorias sobre la aplicación de los convenios ratificados de la OIT, respetándose así sus obligaciones constitucionales.
Un representante gubernamental de Letonia señaló que, si bien se había producido un retraso debido a problemas técnicos, se habían presentado las primeras memorias sobre los Convenios núms. 111, 122, 129, 132, 135, 151, 154 y 158. Las únicas excepciones son los Convenios núms. 81 y 155, sobre los cuales se presentarán las memorias hacia el 1.º de septiembre de 1999, tal y como se informara a la OIT en una carta del Ministerio de Asuntos Sociales. Espera que las próximas memorias y respuestas a los comentarios de la Comisión de Expertos se presenten completas y a su debido tiempo.
Un representante gubernamental de Malí indicó que las explicaciones que había dado con anterioridad en lo relativo al incumplimiento de la obligación de envío de memorias son igualmente válidas para la omisión del envío de las primeras memorias. Los convenios de que se trata fueron ratificados con conocimiento de causa. Sin embargo, la aplicación de algunos de ellos atañe a grupos particulares, como los trabajadores rurales o las personas discapacitadas, para quienes las informaciones solicitadas requieren las investigaciones realizadas en la actualidad por los servicios técnicos. Su Gobierno se compromete a dar curso a las solicitudes de la Comisión a este respecto.
Los miembros empleadores observaron que sólo un tercio de los países mencionados había comunicado a la Comisión información sobre el incumplimiento de las correspondientes obligaciones. Se reiteraron muchas de las mismas razones y es especialmente preocupante que las primeras memorias se hubiesen debido en relación con los convenios ratificados desde 1992. Ello constituye un serio déficit y los miembros empleadores instan, por tanto, a los Estados Miembros a que recuerden que la obligación de presentar las primeras memorias es tan importante como cualquier otra obligación en relación con el sistema de control.
Los miembros trabajadores suscribieron las observaciones formuladas por los miembros empleadores. Comparten sus preocupaciones y se unen a su llamamiento.
La Comisión tomó nota de la información suministrada y de las explicaciones dadas por los representantes gubernamentales que tomaron la palabra. La Comisión reiteró la importancia crucial de presentar las primeras memorias sobre la aplicación de los convenios ratificados.
La Comisión decidió mencionar los siguientes casos: principalmente, desde 1992: Liberia (Convenio núm. 133); desde 1995: Armenia (Convenio núm. 111), Burundi (Convenios núms. 87, 100 y 111), Kirguistán (Convenio núm. 133); desde 1996: Armenia (Convenios núms. 100, 122, 135 y 151), Granada (Convenios núms. 87, 100 y 144), Letonia (Convenios núms. 81 y 155), Uzbekistán (Convenios núms. 47, 52, 103 y 122); y desde 1997: Malí (Convenios núms. 135, 141, 151 y 159) en la sección apropiada del Informe general.
c) Omisión de envío de información en respuesta a los comentarios de la Comisión de Expertos
Los miembros empleadores subrayaron que la obligación de comunicar información en respuesta a las cuestiones y a los comentarios formulados por la Comisión de Expertos es una continuación lógica de las exigencias de envío de memorias de los Estados Miembros. Sin embargo, muchas de las memorias comunicadas no son completas, no son claras o carecen de anexos. Cuando las memorias son tratadas por los órganos de control, pueden plantearse preguntas que requieren una respuesta. Es menester la comunicación de la información solicitada, de modo que se pueda controlar el cumplimiento de los convenios ratificados. El gran número de casos, mencionados en el párrafo 197 del informe de la Comisión de Expertos, pone de manifiesto que muchas de las memorias comunicadas son inadecuadas. El cumplimiento de esta exigencia es, por tanto, tan urgente como las propias obligaciones de envío de las primeras memorias. La información adicional solicitada por la Comisión de Expertos ha de ser comunicada dentro de los plazos establecidos, de modo que los procedimientos de control puedan funcionar adecuadamente.
Los miembros trabajadores apoyan los comentarios de los miembros empleadores sobre el tema y comparten sus preocupaciones y constataciones. La comunicación de memorias incompletas o tardías dificulta la tarea de la Comisión de Expertos así como la de la Comisión de la Conferencia. Se deben tomar con seriedad los comentarios formulados por los expertos y las respuestas que los gobiernos deben proporcionar son parte de la obligación de enviar memorias.
Un representante gubernamental de Burkina Faso declaró que su Gobierno había dado curso a los comentarios de la Comisión de Expertos a través de la adopción de la ley núm. 13/AN, de 28 de abril de 1998, relativa al régimen jurídico de los agentes públicos y de las funciones del Estado, que supuso la derogación de las disposiciones anteriores criticadas por esta Comisión, en el marco del Convenio núm 87. El texto de este instrumento será comunicado a la mayor brevedad. En lo que respecta a la ley núm. 45-60/AN, de 1960, relativa al derecho de huelga, se rendirá cuenta a la Comisión del resultado de las concertaciones entabladas con los interlocutores sociales, al igual que de todo lo realizado en este terreno.
Un representante gubernamental de Burundi indicó que las informaciones que había proporcionado sobre las razones del incumplimiento al envío de las primeras memorias sobre la aplicación de los convenios ratificados continuaban siendo válidas para el caso presente.
Un representante gubernamental de Dinamarca recordó sus comentarios anteriores relativos a las Islas Feroe y expresó que su Gobierno haría cuanto fuera posible para alentar a las Islas Feroe a que comunicaran las memorias debidas.
Un representante gubernamental de Fiji recordó que Fiji ingresó como miembro de la OIT en 1974 y se encuentra profundamente comprometida con los valores, principios y objetivos de la Organización. Ratificó 19 convenios, incluyendo 3 convenios fundamentales. La adhesión de su país a los objetivos de la OIT se pone de manifiesto por su apego tradicional a los principios de tripartismo y protección social, como lo demuestra el nivel de sindicalización del país, que actualmente es el más alto en la región de Asia y el Pacífico. Enfatizó que no hay un intento deliberado del Gobierno para desviarse de los procedimientos de la actividad normativa de la OIT, pero que sin embargo le ha sido imposible cumplir con las obligaciones referidas a las memorias debido a los cambios constantes que existen en la administración pública, los cuales afectaron en particular al Ministerio de Trabajo y Relaciones Profesionales. Estos cambios incluyeron la transferencia de personal y de responsabilidades con el objeto de adecuarse a la política del Gobierno de crecimiento cero y de retiro obligatorio a la edad de 55 años. Estos cambios afectaron en todos los aspectos las funciones del Ministerio, incluyendo el cumplimiento con los requerimientos referidos a la labor informativa. La situación mejoró recientemente y un oficial está trabajando a tiempo completo en los temas de la OIT. Es decir, que las respuestas a los comentarios de la Comisión de Expertos y a las memorias sobre los convenios no ratificados se han realizado y serán transmitidas a la OIT en un futuro cercano.
El representante gubernamental de Francia indicó que su país había ratificado numerosos convenios, lo cual implica la elaboración de numerosas memorias y que la Administración francesa es consciente de las responsabilidades que derivan de ello. La comunicación de memorias conteniendo las informaciones en respuesta a los comentarios de la Comisión de Expertos es la base del sistema de control de la Organización y su Gobierno se esfuerza en dar contenido a su memoria. Sin embargo, las cuestiones tratadas en este caso en particular se refieren a territorios no metropolitanos cuyas situaciones son diversas y algunas están siendo modificadas. Todo esto no facilita la fluidez del diálogo. De todas maneras, el orador ha indicado que la situación podía mejorarse y se comprometió a recordar a los servicios competentes en la materia, sus obligaciones y la importancia que reviste el respeto de los plazos.
Un representante gubernamental de Ghana informó a la Comisión de que su Gobierno estableció un cuerpo tripartito compuesto por representantes del Gobierno, de asociaciones de empleadores, del congreso de sindicatos de Ghana y de otras organizaciones de trabajadores, y de la oficina del Procurador General. Este organismo está examinando toda la legislación laboral nacional y considerando su codificación. El examen de la legislación laboral se está efectuando en el contexto de los comentarios efectuados por los órganos de control de la OIT. En una reunión reciente, se ha preparado y presentado un documento a las autoridades, que una vez promulgado, resolvería todas las cuestiones que han sido señaladas. También se ha progresado en la formulación de respuestas a los comentarios de la Comisión de Expertos. Expresó su esperanza de que el Gobierno en su próxima memoria proporcionará toda la información que le fue solicitada.
Un representante gubernamental de Guinea indicó que su Gobierno había tomado buena nota de los comentarios formulados por la Comisión de Expertos y garantizó a la Comisión que la adopción de un proyecto de nuevo Código de Trabajo, elaborado con la asistencia técnica de la OIT, posibilitará la conformidad de la legislación con los convenios ratificados. Hizo propicia su intervención para solicitar la asistencia técnica de la OIT, con miras a la formación de un especialista en normas internacionales del trabajo. Ello permitirá una respuesta más acorde con las obligaciones constitucionales que se derivan de la condición de Miembro de la OIT. El orador recordó la total colaboración de Guinea con la OIT.
Una representante gubernamental de Guinea-Bissau indicó que la guerra que azota a su país provocó la parálisis de la administración pública y, por este hecho a pesar de la buena voluntad de sus funcionarios, no le ha sido posible a su Gobierno dar cumplimiento con las obligaciones referidas a la OIT. Con el retorno a la paz, un proceso de reconstrucción se ha iniciado y la revisión de un cierto número de leyes, principalmente en relación con la legislación del trabajo. Manifestó que su Gobierno se compremete a cumplir con sus obligaciones relativas al envío de las memorias en virtud de los artículos 19 y 22 de la Constitución, y que aceptará la asistencia técnica que la OIT le pueda ofrecer, principalmente la asistencia del especialista en normas internacionales del trabajo del equipo multidisciplinario de Dakar.
Un representante gubernamental de Haití afirmó que su país tiene muchos problemas que resolver, por ejemplo, la organización de las elecciones, la fragilidad del Parlamento y la situación socioeconómica, así como la inestabilidad política. A pesar de estas dificultades de orden administrativo, técnico y económico, el Gobierno está totalmente resuelto a adoptar las medidas necesarias para dar satisfacción a las observaciones de la Comisión de Expertos y a presentar regularmente memorias relativas a los convenios ratificados.
Un representante gubernamental de Iraq informó a la Comisión de que existe en su país un comité consultivo tripartito, de conformidad con las exigencias del Convenio núm. 144, que examina los comentarios formulados por la Comisión de Expertos. Las respuestas a esos comentarios se dieron con arreglo a la legislación y a la práctica nacionales, y se transmitieron a los organismos competentes en la OIT. Se enviaron memorias, entre otros, sobre los Convenios núms. 100, 105, 111, 136, 138, 142 y 167. Si las memorias en consideración no llegaron a la Oficina, ello podría deberse a las dificultades experimentadas como consecuencia del embargo que se había impuesto a su país los últimos nueve años. Señaló que las respuestas a los comentarios de la Comisión de Expertos fueron formuladas por el comité consultivo tripartito, en base a la legislación y a la práctica nacionales, de conformidad con el artículo 151 del Código de Trabajo de 1987. Recordó que, ante la falta de disposiciones sobre un tema concreto en el Código de Trabajo, son aplicables las disposiciones de los Convenios Internacionales del Trabajo y de los convenios del trabajo árabes, ratificados por Iraq.
Un representante gubernamental de Madagascar garantizó a la Comisión sobre la voluntad real de su país de cumplir con sus obligaciones en relación a la OIT. En este sentido, mientras que en 1995 sólo había enviado dos memorias sobre las 13 solicitadas, este año nueve fueron enviadas. Una comisión interministerial permitió resolver el problema del aislamiento entre los diversos departamentos, en lo que se refiere al tratamiento de la información. El Gobierno ha establecido, en aplicación del Convenio núm. 144, el Consejo Nacional del Empleo. Cinco convenios, entre ellos el Convenio núm. 138, fueron ratificados durante los dos últimos años. El Gobierno mantendrá informada a la Comisión de Expertos, sobre la sumisión de los instrumentos a las autoridades competentes y toma nota de las observaciones de la Comisión de Expertos sobre los Convenios núms. 29, 100, 111 y 118.
Un representante gubernamental de Malí declaró que las explicaciones que había comunicado con anterioridad respecto de los motivos de omisión del envío de memorias siguen siendo válidas en el caso presente. Lamentó no haber podido dar satisfacción a las solicitudes de la OIT. En efecto, las últimas respuestas comunicadas por el Gobierno dieron lugar a nuevas observaciones de la Comisión de Expertos que requieren una investigación. Esta se encuentra en curso y se hará todo lo posible para aportar la respuesta. El orador renueva su solicitud de asistencia y de cooperación en el terreno de las normas internacionales del trabajo.
Una representante gubernamental de los Países Bajos (Aruba) no quiso justificar el incumplimiento del Gobierno de Aruba de sus obligaciones respecto de la OIT, pero quiso informar sobre los progresos que se habían realizado. Aruba se encuentra ahora en la buena senda y hay que darle tiempo para que lo ponga de manifiesto. Aruba es un país autónomo relativamente joven dentro del Reino de los Países Bajos, con su propio sistema parlamentario y su propio Gobierno. Heredó algunos tratados internacionales y cumple con las obligaciones vinculadas con los mismos. El Gobierno de Aruba solicitó y recibió asistencia técnica de la OIT, de los Países Bajos y de las Antillas Holandesas. Solicitó a la OIT que siguiera aportando asistencia técnica durante este período de transición. En 1999, se solicitó a su país la presentación de no menos de 29 memorias sobre la aplicación de los convenios ratificados. Por consiguiente, se trabaja denodadamente para ponerse al día en sus obligaciones de envío de memorias y para responder a los comentarios formulados por la Comisión de Expertos. Los progresos significativos alcanzados al respecto queda ilustrado a través del envío a la OIT, a principios de la semana, de 12 memorias, incluidas las respuestas a las cuestiones planteadas por la Comisión de Expertos. Por último, se informó a la Comisión de que el Gobierno de Aruba también había reactivado, en marzo de 1999, los comités de consulta tripartitos nacionales de la OIT, y que el comité había celebrado desde entonces reuniones periódicas.
Un representante gubernamental de Nigeria tomó nota de las observaciones de la Comisión de Expertos sobre el no envío de informaciones en respuesta a sus comentarios. Sobre este particular y consiguientemente a los comentarios de la Comisión, sobre la aplicación del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), se tomaron disposiciones apropiadas. Sin embargo, los acontecimientos políticos recientes ocurridos en Nigeria no permitieron dar una continuidad a esas medidas, ni tampoco comunicar una memoria sobre la aplicación del Convenio. El retorno a la estabilidad permitirá que su Gobierno cumpla con sus obligaciones internacionales y que, por consiguiente, envíe sus memorias en ocasión de la próxima sesión.
Los miembros trabajadores declararon que habían escuchado las mismas explicaciones que en el pasado, sobre los motivos por los cuales los gobiernos no son capaces de responder a los comentarios de la Comisión de Expertos. Varios gobiernos no se expresaron sobre este punto, a pesar de haber sido invitados a hacerlo. Teniendo en cuenta la importancia de la obligación de enviar memorias, es necesario insistir ante los gobiernos para que adopten todas las medidas necesarias, a fin de responder en el plazo establecido a los comentarios de la Comisión de Expertos. Por otra parte, algunos de los países que no han cumplido con esta obligación disponen, o deberían disponer, de las capacidades técnicas necesarias y, a estos fines, deberían reforzar su administración del trabajo. Sobre este particular tratándose de tierras australes y antárticas, no se pueden aceptar las explicaciones dadas por el miembro gubernamental de Francia en la medida en que es la administración central la encargada de tratar los expedientes.
Los miembros empleadores señalaron el carácter insatisfactorio del número de Estados Miembros que se hicieron presentes para comunicar información a la Comisión, así como el contenido de la información facilitada. Recordaron que el cumplimiento de la obligación de comunicar información en respuesta a los comentarios de la Comisión de Expertos es parte del proceso normal de envío de memorias. Se solicitó a menudo información adicional, debido a que había sido inadecuado el contenido de las memorias originales. Muchos de los gobiernos interesados declararon que su administración es demasiado pequeña. En otros casos, observaron que el problema se plantea por el hecho de que las administraciones nacionales son demasiado grandes y que es escasa la delimitación clara de responsabilidades a la hora de dar respuesta a los comentarios. Esto significa que, en algunos casos, no se adoptaron medidas, incluso en grandes Estados modernos e industrializados que cuentan con los recursos necesarios. Los miembros empleadores respaldan, por tanto, los comentarios formulados por los miembros trabajadores.
La Comisión tomó debida nota de las varias informaciones suministradas y de las explicaciones dadas por los representantes gubernamentales que tomaron la palabra. Insistió sobre la gran importancia, para la continuación de un diálogo esencial, de comunicar clara y completa información en respuesta a los comentarios efectuados por la Comisión de Expertos. Reiteró que esto forma parte de la obligación constitucional de comunicar memorias. Al respecto, expresó su profunda preocupación por el muy elevado número de casos de omisión de suministro de información en respuesta a los comentarios efectuados por la Comisión de Expertos. Recordó que los gobiernos podían solicitar la asistencia de la OIT para superar las dificultades que pudieran enfrentar. La Comisión instó a los gobiernos interesados, a saber: Afganistán, Antigua y Barbuda, Australia: Isla de Norfolk, Bosnia y Herzegovina, Burkina Faso, Burundi, Comoras, República Democrática del Congo, Dinamarca: Islas Feroe, Djibouti, Fiji, Francia: Polinesia Francesa, Francia: Tierras Australes y Antárticas Francesas, Francia: Guadalupe, Ghana, Granada, Guinea, Guinea Bissau, Guinea Ecuatorial, Haití, Iraq, Kirguistán, Letonia, Jamahiriya Arabe Libia, Madagascar, Malí, Malta, Mongolia, Níger, Nigeria, Países Bajos: Aruba, Paraguay, Rwanda, Santa Lucía, Santo Tomé y Príncipe, Sierra Leona, Islas Salomón, Somalia y Togo para que no ahorren esfuerzos en suministrar la información requerida lo antes posible. La Comisión decidió mencionar estos casos en la sección apropiada de su Informe general.
d) Informaciones escritas recibidas hasta el final de la reunión de la Comisión de Aplicación de Normas(1)
Belice. Desde la celebración de la reunión de la Comisión de Expertos, el Gobierno envió la mayoría de los comentarios de la Comisión.
Cabo Verde. Desde la celebración de la reunión de la Comisión de Expertos, el Gobierno envió respuestas a todos los comentarios de la Comisión.
Chipre. Desde la celebración de la reunión de la Comisión de Expertos, el Gobierno envió la primera memoria sobre la aplicación del Convenio núm. 147.
Congo. Después de la celebración de la reunión de la Comisión de Expertos, el Gobierno envió respuestas a la mayoría de los comentarios de la Comisión.
Dominica. Desde la celebración de la reunión de la Comisión de Expertos, el Gobierno envió respuestas a la mayoría de los comentarios de la Comisión.
Filipinas. Desde la celebración de la reunión de la Comisión de Expertos, el Gobierno envió respuestas a la mayoría de los comentarios de la Comisión.
Kenya. Desde la celebración de la reunión de la Comisión de Expertos, el Gobierno envió respuestas a la mayoría de los comentarios de la Comisión.
Letonia. Desde la celebración de la reunión de la Comisión de Expertos, el Gobierno envió todas las primeras memorias debidas desde 1994 sobre la aplicación de los Convenios núms. 111, 122, 135, y 151, así como algunas primeras memorias debidas desde 1996 sobre la aplicación de los Convenios núms. 129, 132, 154 y 158.
Liberia. Desde la celebración de la reunión de la Comisión de Expertos, el Gobierno envió la mayoría de las primeras memorias debidas sobre la aplicación de convenios ratificados, así como respuestas a la mayoría de los comentarios de la Comisión.
Mauritania. Desde la celebración de la reunión de la Comisión de Expertos, el Gobierno envió respuestas a la mayoría de los comentarios de la Comisión.
República de Moldova. Desde la celebración de la reunión de la Comisión de Expertos, el Gobierno envió la mayoría de las mememorias debidas sobre la aplicación de los convenios ratificados, así como la primera memoria sobre la aplicación del Convenio núm. 105.
Nepal. Desde la celebración de la reunión de la Comisión de Expertos, el Gobierno ha respondido a la mayoría de los comentarios de la Comisión.
Nigeria. Después de la reunión de la Comisión de Expertos, el Gobierno ha suministrado la mayoría de memorias debidas sobre la aplicación de convenios ratificados, así como la primera memoria sobre la aplicación del Convenio núm. 144.
Senegal. Desde la celebración de la reunión de la Comisión de Expertos, el Gobierno ha respondido a la mayoría de los comentarios de la Comisión.
Seychelles. Desde la celebración de la reunión de la Comisión de Expertos, el Gobierno envió la primera memoria sobre la aplicacion del Convenio núm. 149, así como la mayoría de respuestas sobre la aplicación de convenios ratificados.
Tayikistán. Desde la celebración de la reunión de la Comisión de Expertos, el Gobierno ha respondido a la mayoría de los comentarios de la Comisión.
Uganda. Desde la celebración de la reunión de la Comisión de Expertos, el Gobierno envió respuestas a todos los comentarios de la Comisión.
1. La lista de las memorias figura en la parte 1, C, de este informe.
B. Observaciones informaciones sobre la aplicación de convenios
Convenio núm. 26: Métodos para la fijación de salarios mínimos, 1928
Chad (ratificación: 1960). Una representante gubernamental de Chad indicó que la respuesta no satisfactoria de su Gobierno a las observaciones de la Comisión de Expertos no debe interpretarse como una voluntad deliberada de no responder a la mencionada Comisión, sino que se debe a las dificultades vinculadas con los problemas técnicos a que hace frente en la actualidad su país.
En lo que respecta a la observación relativa al artículo 3 del Convenio, la oradora explicó que es a los fines de estar en conformidad con los párrafos 428 y 429 del Estudio general de 1992 relativo a los salarios mínimos que el Gobierno decidiera, en 1995, el aumento del salario mínimo interprofesional garantizado (SMIG) a pesar de las medidas de ajuste estructural a las que están sujetos. El SMIG fue discutido en el marco del Alto Comité para el Trabajo y la Seguridad Social. Se trata de un órgano tripartito que comprende cinco representantes del Gobierno, cinco representantes de los empleadores y cinco representantes de los trabajadores, designados por sus respectivas organizaciones. Si la congelación de los salarios fue decidida unilateralmente por el Gobierno, se retractó de su decisión en aras del mantenimiento de la paz social. Respecto de la exclusión de la Confederación Sindical de Chad (CST) de las negociaciones, recordó que las discusiones en torno al SMIG habían tenido lugar antes de la creación de la CST. Las centrales que participaron en las negociaciones son la Unión de Sindicatos de Chad (UST) y la Confederación Libre de Trabajadores de Chad (CLTT). Habiendo finalizado el mandato del Alto Comité para el Trabajo y la Seguridad Social, el Gobierno, en su proyecto de decreto de nominación de los nuevos miembros, incluyó la CST. En cuanto se firme, se presentará el decreto a la OIT. De los cinco lugares acordados a los trabajadores en el seno del Alto Comité, el reparto se realizó en función de la importancia de las organizaciones. Por consiguiente, la representación es la siguiente: UST: 2; CLTT: 2, y CST: 1. Los representantes fueron designados por sus respectivas centrales. La representante gubernamental solicitó, en nombre de su Gobierno, se le disculpara por la respuesta tardía a las observaciones de la CST.
Al tratarse de las observaciones relativas al artículo 4, párrafo 1, y al artículo 5 del Convenio, la oradora señaló que el SMIG se aplica en todo el sector privado desde 1995 y en el sector paraestatal. No se aplica, sin embargo, en el sector público. Esta situación se debe al compromiso del Estado respecto de las instituciones financieras internacionales.
En respuesta a la solicitud de informaciones sobre las medidas adoptadas en relación con los empleadores del sector privado que contravienen el SMIG, indicó que, de conformidad con los artículos 249 y 250 del Código de Trabajo, es la inspección del trabajo la encargada del control de la aplicación y, en caso de violación comprobada, se levanta un acta de infracción que envía al fiscal. Este decide, a su vez, la oportunidad de las diligencias del empleador. La inspección del trabajo, a pesar de sus medios limitados, efectuó visitas. No se detectaron violaciones en el sector privado.
Por último, el Gobierno reconoce la necesidad de respetar los objetivos fundamentales y hará todo lo posible para que se los tenga en cuenta durante las próximas discusiones de los interlocutores sociales, miembros del Alto Comité para el Trabajo y la Seguridad Social.
Los miembros empleadores reafirmaron la importancia de dar cumplimiento a las obligaciones relativas a los procedimientos de fijación de los salarios mínimos y señalaron que la representante gubernamental había comunicado información acerca de algunas de las cuestiones planteadas por la Comisión de Expertos en relación con la situación de Chad a este respecto. Sin embargo, la situación no está aún del todo clara. La Comisión de Expertos declaró que se había aplicado una congelación al aumento propuesto de los salarios mínimos, al tiempo la representante gubernamental declaraba poco después que se había levantado la congelación. No está claro si la Comisión de Expertos había comprendido esto. No obstante, es evidente que el nivel del incremento de los salarios mínimos es muy bajo. Está claro que se requiere una elevación periódica del salario mínimo para mantener el nivel de vida de los trabajadores en cierta medida. El representante gubernamental comunicó alguna información sobre la participación de la CST en la fijación de los salarios mínimos en el país. Con todo, se requiere más información en torno al proceso de fijación de los salarios mínimos y a los niveles de participación de las organizaciones representativas.
En respuesta a los comentarios de la Comisión de Expertos acerca de la importancia de los servicios de inspección del trabajo, la representante gubernamental indicó que siguen adelante las actividades de inspección del trabajo. La cuestión, sin embargo, gira en torno a qué nivel y con qué frecuencia se llevan a cabo las inspecciones. Al respecto, la representante gubernamental indicó la existencia de dificultades financieras. Tampoco está claro el grado de gravedad de la situación ni el número de trabajadores afectados. Deberá solicitarse al Gobierno que comunique información detallada en el plazo establecido, sin duda antes de la próxima reunión de la Comisión de Expertos.
Los miembros trabajadores recordaron que el caso de la aplicación por el Chad del Convenio se había examinado en 1993. Desde entonces, las autoridades competentes, habían modificado el Código de Trabajo en diciembre de 1996, con el fin de que los salarios mínimos se fijaran en común acuerdo con las organizaciones de empleadores y trabajadores. Y los salarios mínimos fueron revisados en consonancia.
Las observaciones de la Comisión de Expertos y el caso núm. 1857 del Comité de Libertad Sindical realzaban la importancia de los problemas de aplicación. Al no haber sometido el Gobierno la memoria ni haberse facilitado las respuestas a las preguntas formuladas, la Comisión de Expertos se había visto obligada a formular su observación anterior. En concreto, los tres problemas de aplicación se referían a: i) la revisión y aplicación efectiva de los salarios mínimos en un contexto de reajuste estructural, teniendo en cuenta que el objetivo fundamental del salario mínimo, es el de garantizar un nivel de vida satisfactorio a los trabajadores y a sus familias; ii) la designación de los miembros de la comisión paritaria, de la cual la CST estaba excluida hasta el momento, lo que impediría su participación en las negociaciones colectivas relativas a la fijación de las tasas de salario mínimo. Sería necesario mencionar, al caso, que el diálogo social basado en el respeto absoluto de la libertad sindical y del tripartismo conforme a los Convenios núms. 87 y 98 constituye la piedra angular del funcionamiento de esos mecanismos; iii) la falta de cumplimiento de las tasas revisadas de los salarios mínimos en los sectores privado y público, reconocida por el Gobierno. A este respecto, la Comisión de Expertos ha recordado la necesidad de un sistema de control e inspección eficaz.
Los miembros trabajadores consideraron imprecisa la respuesta facilitada por la representante gubernamental por lo que solicitaron que se instara al Gobierno a facilitar información detallada respecto a la designación de los miembros de la comisión encargada de fijar las tasas de salario mínimo así como la participación de la CST en los trabajos de la comisión, según se desprende del artículo 3 del Convenio. Recordaron también la necesidad, de acuerdo al artículo 4, párrafo 1 y al artículo 5 del Convenio, de sanciones efectivas para los trabajadores de los sectores privados y públicos que infringieran la reglamentación sobre los salarios mínimos y pidieron al Gobierno que facilitara a la Comisión de Expertos información sobre las medidas adoptadas al respecto.
La representante gubernamental declaró haber tomado nota de los comentarios realizados por los representantes de los empleadores y trabajadores. Recordó que en lo que respecta a la representación de la CST en el seno del Alto Comité para el Trabajo y la Seguridad Social, Comité que había iniciado sus discusiones antes de la creación de la CST, y que sería al final de su mandato inicial cuando la CST podría ser incorporada. Respecto a las modalidades según las cuales las tres organizaciones más representativas que ocupaban un lugar en el seno de dicho Comité, el Gobierno se limitó a mencionar la repartición de los mismos: dos representantes para la UST, dos para la CLTT y uno sólo para la CST, central con menor representatividad, siendo dichas organizaciones libres para elegir a sus representantes. Conviene tomar nota accesoriamente que la CST tiene su sede en el consejo de administración de la ONAP. Además, desde los ajustes estructurales acaecidos en 1995, las centrales mencionadas participan en todas las negociaciones dentro del marco de desarrollo normal del diálogo social.
En lo que concierne a la inspección de trabajo, el Gobierno, sin negar la existencia de los problemas mencionados, insistió en mostrar la falta de medios de que disponía. La dos visitas de inspección realizadas en el curso del año, teniendo en cuenta esos elementos reflejaban la voluntad y los esfuerzos que sus servicios habían demostrado.
En lo que respecta a la revisión de las tasas de salario mínimo interprofesional garantizado (SMIG), de acuerdo al artículo 249 del Código de Trabajo, son las organizaciones representativas de los trabajadores las que fijan esas tasas a través de la negociación, mientras que el Gobierno sólo interviene en caso de conflicto. Respecto a la aplicación efectiva del SMIG en los diferentes sectores, esa misión incumbe a la inspección del trabajo. Se trata de una ardua tarea, sobre todo en el sector no estructurado, fundamentalmente por la precariedad de los medios de que dispone dicha administración.
Finalmente, la representante indicó que el Gobierno comunicaría en la mayor brevedad a la Comisión de Expertos toda la información y los documentos de que dispone, lo que permitiría a la Comisión apreciar en su totalidad las incidencias de las medidas tomadas al respecto. Finalmente, reiteró las promesas de cooperación del Gobierno con la Comisión.
La Comisión tomó nota de la información verbal proporcionada por el representante gubernamental y del debate que tuvo lugar. La Comisión reafirmó que el funcionamiento apropiado del sistema establecido para la fijación de los salarios mínimos, en el cual la participación de los interlocutores sociales debe ser asegurada, es esencial para responder a los requerimientos del Convenio. La Comisión por lo tanto expresó su esperanza de que el Gobierno adoptase las medidas necesarias en un futuro cercano para garantizar en la ley y en la práctica que las mismas estén en conformidad con las disposiciones del Convenio y que el Gobierno proporcionara la correspondiente información detallada a la Comisión de Expertos en la memoria debida para este año, particularmente en relación a las medidas adoptadas para garantizar la efectiva participación de los representantes de las organizaciones de empleadores y trabajadores en el sistema existente para la fijación de los salarios mínimos y en las medidas prácticas tomadas para asegurar la aplicación efectiva de los salarios mínimos que han sido fijados. La Comisión también insistió en la importancia de la participación de los interlocutores sociales para contribuir al análisis y desarrollo de las soluciones a los problemas que surgen como resultado de la situación económica en el país, incluyendo la implementación de las medidas decididas dentro del marco estructural de los programas de ajuste.
Convenio núm. 29: Trabajo forzoso, 1930
Australia (ratificación: 1932). Un representante gubernamental expresó su decidido apoyo al Convenio, el cual es una de las normas fundamentales de la OIT, y al trabajo de la Comisión de Expertos. Manifestó que su Gobierno cree que está cumpliendo con el Convenio en todo sentido y no está de acuerdo con que el trabajo que se lleva a cabo en prisiones administradas privadamente constituya un trabajo forzoso, toda vez que existe un control estatal apropiado y que no hay un motivo de lucro en relación con el trabajo penitenciario. Aunque reconoce el derecho de la Comisión para abordar cuestiones que le preocupan, expresó su sorpresa de que el presente caso sea traído ante la Comisión al inicio de esta etapa de diálogo. El Gobierno respondió voluntariamente, en extenso y en una manera oportuna, a las cuestiones planteadas por la Comisión de Expertos a fines de 1998 y abordará estos temas en una memoria detallada a finales de 1999.
Hizo mención de que el texto del Convenio necesita ser comprendido tomando en cuenta la intención de sus redactores, de acuerdo con la ley internacional. Su aplicación a las prácticas modernas debe examinarse bajo esta luz. Agregó que sería un error de la Comisión interpretar el Convenio de una manera estrecha, textual, sin colocar el contenido en el contexto de su objetivo. Manifestó que resulta claro, desde los trabajos preparatorios, que el Convenio fue desarrollado por la preocupación internacional sobre la esclavitud y el llamado «trabajo nativo» en los países coloniales. Aunque la necesidad fue aceptada en ciertas circunstancias para trabajos forzosos impuestos con fines de orden público, la OIT adoptó una firme posición, en vista del grave abuso y de las prácticas de explotación que se producen, y que este trabajo no sea impuesto para el beneficio de las personas privadas. Las contribuciones de los Estados Miembros en esta materia han dejado claro que el beneficio privado es la cuestión que fue abordada. Además, otro tema recurrente es el de la preocupación por las prácticas abusivas, que tienen lugar frecuentemente cuando la práctica del trabajo forzoso está a disposición de los empleadores privados.
Manifestó que, al redactarse el Convenio, y particularmente el artículo 2, párrafo 2), c), los redactores discutieron el uso específico del trabajo en las prisiones y tuvieron en cuenta el problema de las prácticas abusivas en algunos países en los que los prisioneros son puestos a disposición de personas individuales para trabajar en un esquema de esclavitud o de servilismo. El concepto que los redactores tuvieron en mente fue, sin duda, que el trabajo penitenciario de los reclusos constituye un trabajo forzoso en los casos en los que son puestos a disposición de empleadores privados a los fines de explotación. De los trabajos preparatorios, surge con claridad que tal «concesión» a empleadores privados había sido equiparada al trabajo no llevado a cabo bajo la supervisión gubernamental. Sin embargo, está claro que no es ésta la situación que prevalece en las prisiones modernas, que están administradas por compañías privadas con arreglo a contratos concluidos con el Gobierno, en una situación en la que las compañías privadas no obtienen beneficios del trabajo de los presos.
En 1930, la Comisión, que había discutido los instrumentos propuestos, informó a la Conferencia que los reclusos con sentencia y que trabajan según el contenido de esa sentencia, no se considera que realizan un trabajo forzoso, y, por lo tanto, dicho trabajo debería ser excluido de los términos del Convenio. Expresó que su Gobierno cree que esta excepción debe aplicarse igualmente a los reclusos mantenidos en prisiones administradas privadamente como aquellos mantenidos en prisiones públicas. En cada caso, los reclusos cumplen una sentencia y se los busca para trabajar mientras la están cumpliendo.
Indicó que, aunque el Convenio núm. 29 es un instrumento independiente, tiene antecedentes en el derecho internacional. Al interpretar el Convenio, se debe prestar atención a otros importantes instrumentos de derechos humanos que tratan de las mismas cuestiones, con ánimo de garantizar una jurisprudencia internacional coherente. Por ejemplo, el artículo 8 del Convenio Internacional sobre derechos civiles y políticos, que es más reciente que el Convenio, prescribe que el término «trabajo forzoso u obligatorio» no incluye el trabajo o el servicio requerido a las personas que se encuentran detenidas en cumplimiento de una sentencia judicial. Las Reglas mínimas para el tratamiento de los reclusos de Naciones Unidas disponen que a los presos bajo sentencia se les debe requerir para un trabajo, con el objetivo de rehabilitarlos y prepararlos para la vida cuando sean puestos en libertad.
Señaló que también es necesario aplicar el Convenio, que ha sido creado en un contexto social y económico diferente, al mundo moderno, siempre que mantenga fidelidad a sus principios y objetivos. Los principios y la práctica de la administración pública en Australia y en algunos otros países han sufrido transformaciones en las recientes décadas. Estas transformaciones se deben, en buena medida, a la presión de las finanzas públicas generadas por los cambios en la economía internacional, incluyendo las fuerzas económicas asociadas a la mundialización. Se ha producido un cambio en el papel de los servicios públicos tradicionales, con el acento puesto en que los gobiernos garanticen que los servicios públicos sean suministrados de una manera eficiente y efectiva, aunque signifique que no deban prestarlos ellos mismos. Tomando en cuenta este antecedente, en 1993, el Gobierno de Victoria presentó el proyecto de prisiones nuevas y buscó la participación del sector privado para la construcción y la administración de tres nuevas prisiones.
Mencionó que la interpretación de la excepción contenida en el Convenio para algunos tipos de trabajos en las prisiones también requería una comprensión de la naturaleza de tales trabajos. El artículo 10, párrafo 3, del Tratado Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos prescribe que el tratamiento de los presos en el sistema penitenciario debe tener como objetivo su transformación y rehabilitación social. El Gobierno de Victoria reconoció la relación causal entre el desempleo y el delito. El empleo en los talleres penitenciarios, incluyendo empresas de servicios, tiene como objetivo la preparación laboral de personas que han pasado por largos períodos de desempleo o empleos limitados, con el objetivo de que, una vez que se encuentren puestas en libertad, estén mejor equipadas para obtener empleos e integrarse con más efectividad en la comunidad. Los programas de trabajo en las prisiones, por lo tanto, conceden gran importancia a la preparación laboral y a la capacitación para el empleo, a través de la aplicación práctica y de la formación e integración profesionales. Los administradores de las prisiones son requeridos para impartir una educación acreditada y programas de entrenamiento para permitir que los prisioneros continúen su formación mientras permanecen dentro del sistema penitenciario. Agregó que también se les permite a los reclusos seguir cursos a tiempo parcial, autorizados por centros educativos externos.
Las circunstancias contemporáneas en las prisiones deben ser vistas como la privación de la libertad por un período determinado, durante el cual el trabajo les proporciona una oportunidad para la rehabilitación y brinda una cierta compensación a la comunidad. El trabajo penitenciario no debe ser interpretado en el contexto de la relación de trabajo que existe en la comunidad abierta. El trabajo penitenciario no debe ser tratado, por lo tanto, como una cuestión de relaciones laborales.
Declaró que el trabajo en el Estado de Victoria contiene los dos criterios clave para que el trabajo penitenciario se incluya en el contexto de la excepción establecida en el artículo 2, párrafo 2, apartado c), principalmente que el trabajo sea realizado bajo la supervisión y el control de una autoridad pública y que los presos no sean contratados o puestos a disposición de personas privadas, compañías o asociaciones. El marco de trabajo para la supervisión y el control de las prisiones, incluido el trabajo en las prisiones, como lo establece el Parlamento de Victoria, comprende garantías para los derechos de los reclusos y la creación del comisionado de la oficina de servicios penitenciarios como autoridad pública para la supervisión y el control de las prisiones para adultos, sean éstas públicas y estén administradas privada o públicamente. Este marco de trabajo legislativo refleja el compromiso del Estado de Victoria para mantener los derechos de los prisioneros en consonancia con las obligaciones legales de Australia, y fue reforzado por los acuerdos de los servicios penitenciarios concluidos entre el Gobierno de Victoria y los administradores de prisiones. La responsabilidad y la autoridad general de la Administración del Sistema Correccional de Adultos está en manos del Comisionado de la oficina de servicios penitenciarios, que es el responsable del control del suministro de los servicios correccionales para lograr una custodia segura y el bienestar de los reclusos, como así también para la calificación y la ocupación de los prisioneros dentro del sistema y para controlar el bienestar de los reclusos y la administración, de acuerdo con las normas del servicio y las exigencias de la ley correccional. Han sido, por lo tanto, muchas y extensivas las salvaguardas para asegurar que los operadores proporcionen lo mejor en instalaciones y servicios correccionales.
El Gobierno de Victoria, por lo tanto, no ha transferido la custodia legal de los prisioneros a los operadores privados de servicios penitenciarios. Los presos permanecen bajo la custodia del Estado, que conserva la responsabilidad de su custodia legal y de su bienestar. La supervisión y el control de todas las prisiones, ya sean públicas o privadamente administradas, están comprendidos en los acuerdos de los servicios penitenciarios concluidos con los operadores penitenciarios, lo cual incluye disposiciones para controlar el desempeño de los operadores de prisiones, incluida la revisión por parte de la Unidad de la administración de condenas para los planes de administración de la condena para las prisiones individuales. El Comisionado controla el desempeño de los operadores penitenciarios, públicos y privados, tomando en cuenta la política correccional establecida y las normas sobre administración, las que se aplican al sistema en su conjunto. El Comisionado tiene también competencias en la autorización de todo el personal que trabaje en prisiones públicas y privadas. Ninguna persona empleada por un operador de una prisión privada puede supervisar o tener la responsabilidad de la custodia sobre presos sin la autorización expresa del comisionado. Agregó que, por lo tanto, está claro que el comisionado ejerce un control y una supervisión de todos los aspectos relativos a la administración de cárceles en Victoria.
Indicó que la segunda exigencia del artículo 2, párrafo 2), apartado c), es que los reclusos no deben ser contratados o puestos a disposición de personas individuales, compañías o asociaciones. Esto abarca las situaciones en las que el preso es requerido para efectuar trabajos por un operador de una prisión administrada en forma privada o, independientemente de si la prisión es administrada privada o públicamente, el preso es requerido por el operador de la prisión para efectuar tareas para el beneficio de una entidad privada. Consideró que un recluso puede solamente ser considerado como contratado o puesto a disposición de una compañía privada en los casos en los cuales el preso sea empleado por una compañía privada, que podría ser o el operador, o una tercera parte, o donde se coloque al recluso en una situación de servilismo en relación con una compañía privada. Ninguna de estas circunstancias existen en las prisiones en Victoria. Los presos no están implicados en una relación de empleo. El desempeño de un trabajo, salvo excepciones autorizadas por el Comisionado, es una más de las condiciones impuestas por el Estado mientras dura el encarcelamiento.
Afirmó que el preso no puede ser considerado por ningún motivo como un esclavo del operador de la prisión o de una tercera parte para quien el trabajo es realizado. El operador de la prisión no tiene autoridad legal para «contratar» al recluso para una tercera compañía, porque el preso está siempre bajo la supervisión y el control del Comisionado. El operador de la prisión no es, por lo tanto, más que un agente del Comisionado a los fines de organización del trabajo y asistencia en la rehabilitación de los presos. Tampoco las entidades privadas en Victoria obtienen beneficios económicos significativos de los trabajos de los presos en las prisiones privadas. Cualquier argumento que se esgrima, los presos de las prisiones privadas del Estado de Victoria a los que se les requiere para un trabajo no son contratados o puestos a disposición de entidades privadas.
Agregó que, con arreglo a los acuerdos de los servicios de prisiones, ningún ingreso adicional derivado de las industrias de la prisión queda en poder del operador de una cárcel privada. Los acuerdos estipulan que el operador debe asegurar que todo ingreso derivado de las industrias se mantenga separado del ingreso del contratista y que ningún beneficio de las industrias debe ser reinvertido en la industria o gastado de una manera que no sean las aprobadas por la secretaría del departamento de justicia.
Si se tiene en cuenta que el trabajo efectuado en las prisiones de Australia no se inscribe en la definición de trabajo forzoso u obligatorio a los fines del Convenio, ningún tema surgido en relación con las otras condiciones expuestas por la Comisión de Expertos son apropiadas para el trabajo de los presos, como la equiparación de los salarios con aquellos que se pagan en el mercado. Estas cuestiones deberían ser pertinentes en una situación donde el trabajo sea impuesto a los presos para intereses privados, con el objeto de asegurar que los presos no sean explotados para el beneficio de un empleador privado. Sin embargo, no son pertinentes allí donde el trabajo en cuestión simplemente no queda comprendido en los términos de «trabajo forzoso u obligatorio», tal y como lo define el Convenio.
Concluyó reconociendo que la Comisión de Expertos planteó puntos importantes, aunque no consideró que eran lo suficientemente graves para merecer una consideración urgente por la Comisión de la Conferencia. Expresó el deseo de que la Comisión de Expertos examine más adelante la memoria detallada que sobre el Convenio comunicará el Gobierno, confiando en que sus preocupaciones serán resueltas plena y satisfactoriamente. Por último, agradeció a la Comisión su atención e indicó que su país aportó un documento sustancial al Secretariado para la atención de la Comisión de Expertos, que refleja la importancia que su país concede a garantizar el cumplimiento de instrumentos fundamentales como el Convenio núm. 29.
Los miembros empleadores agradecieron al representante gubernamental la amplia información que había comunicado. El trabajo realizado por los reclusos en las cárceles privadas y para empleadores privados ha pasado a constituirse en un tema habitual en los últimos años. Los miembros empleadores se refirieron a los comentarios que habían formulado sobre este tema en la discusión general. La Comisión examina en la actualidad la cuestión en el contexto de Australia, no porque la aplicación del Convenio plantee problemas especialmente graves en ese país, sino porque ofrece la oportunidad de examinar de qué modo la cuestión se relaciona con el cumplimiento de las disposiciones del Convenio. La Comisión de Expertos señaló que existen cárceles privadas en el Estado de Victoria, donde los reclusos hacen frente a algunos inconvenientes si se niegan a trabajar y recibiendo un pago por su trabajo que está por debajo del salario mínimo. El representante gubernamental comunicó muchos detalles en torno al asunto y declaró que el trabajo en la cárceles privadas está supervisado por el Estado y las autoridades públicas. Esto significa que los reclusos de las cárceles privadas se encuentran aún bajo la custodia del Estado y que la relación penitenciaria es con el Estado, más que con una empresa privada. Las autoridades tienen acceso en todo momento a estas cárceles privadas, de modo que pueden verificar la situación y la documentación pertinente. Las tasas salariales fueron establecidas por las autoridades del Estado y cualquier ingreso percibido por el trabajo realizado por los reclusos tiene que ser reinvertido en los servicios o ha de contarse con una autorización, a los fines de su utilización, obtenida de las autoridades públicas.
Los miembros empleadores recordaron que la Comisión de Expertos había formulado comentarios en algunas ocasiones sobre la cuestión de la relación entre el trabajo realizado por los reclusos en las cárceles privadas y las exigencias del Convenio. La Comisión de Expertos había señalado que las cárceles privadas existen en diversos estados de Australia y que los reclusos que rechazaban un trabajo en las mismas no sufren perjuicio directo ni castigo alguno. Sin embargo, tal rechazo se considera un incumplimiento en la participación en actividades de rehabilitación. Esto es una descripción objetiva de la situación. El artículo 2, párrafo 2, c), del Convenio es muy claro a este respecto. Excluye de la definición de trabajo forzoso o compulsivo « cualquier trabajo o servicio que se exija a un individuo en virtud de una condena pronunciada por sentencia judicial, a condición de que este trabajo o servicio se realice bajo la vigilancia y control de las autoridades públicas y que dicho individuo no sea cedido o puesto a disposición de particulares, compañías o personas jurídicas de carácter privado».
Los miembros empleadores destacaron que el trabajo realizado por los reclusos se basa de hecho en una sanción de un tribunal de justicia, no constituyendo, por tanto, un trabajo forzoso. Por consiguiente, representa una de las excepciones permitidas por el término. Sin embargo, ha de garantizarse la supervisión y el control de las autoridades públicas, que es el interés del propio Estado. Los miembros empleadores subrayaron al respecto que la tendencia hacia una mayor extensión de las administraciones de las cárceles privadas no puede compararse con el proceso mucho más amplio de privatización que está teniendo lugar en muchos países en áreas tales como las telecomunicaciones, los ferrocarriles y el transporte aéreo. El problema que se plantea en relación con el Convenio viene dado por el hecho de que no contiene disposiciones detalladas acerca del alcance de la supervisión y del control que las autoridades públicas exigen. A este respecto, es importante señalar que no es posible desarrollar una interpretación legal de mayor alcance de las disposiciones del Convenio para establecer de qué manera esa supervisión cumple con las exigencias del Convenio. La Comisión de Expertos hizo referencia a las posibles exigencias que han de cumplir todos los reclusos para dar libremente su consentimiento a la realización de un trabajo en las cárceles privadas. Sin embargo, esto es una extensión de las disposiciones contenidas en el Convenio. De hecho, tal exigencia tendería a privilegiar a los reclusos de las cárceles privadas respecto de aquellos reclusos de las cárceles públicas, donde no existe esa exigencia para su consentimiento en relación con el trabajo.
En lo que atañe a la significación del trabajo penitenciario para los propios reclusos, los miembros empleadores esperan que no haya un desacuerdo fundamental en cuanto a la importancia de la adopción de todas las medidas posibles a efectos de contribuir a la rehabilitación de los reclusos, y especialmente dándoles la oportunidad de realizar un trabajo. Una de las mayores dificultades experimentadas por las cárceles públicas en este sentido es la asignación de reclusos con un trabajo sensible y constructivo, más que las tareas puramente de servicio que les son a menudo asignadas en las cárceles públicas. El trabajo constituye una parte importante del proceso de rehabilitación para los reclusos y les ayuda a mantener su capacitación profesional y a ganar algún dinero, con el cual pueden contribuir al sustento de sus familias. Hasta cierto punto, también les permite compensar el acto por el cual han sido condenados.
En lo que respecta al nivel de los salarios otorgados a los trabajadores de las cárceles, los miembros empleadores advirtieron que no es adecuado comparar esos salarios con aquellos obtenidos en el empleo fuera de las cárceles. En términos generales, las empresas privadas que asignan trabajo en las prisiones corren algunos riesgos. No están cubiertos por un seguro de responsabilidad contra los daños que pueden producirse y el nivel de productividad es, por lo general, bastante bajo.
Concluyeron declarando que el presidente de la Comisión de Expertos, en su intervención ante la Comisión, lo había considerado certeramente como un tema que la Comisión de la Conferencia y la Comisión de Expertos habrían de examinar más detenidamente en el futuro. Sin embargo, no se dispone aún de la información adecuada para iniciar una evaluación apropiada de la cuestión. En el caso específico de Australia, la Comisión de Expertos no planteó ningún problema esencial y no se cuestiona ninguna violación importante de las disposiciones del Convenio. El caso había sido examinado por la Comisión de la Conferencia, más como un medio de debate de este fenómeno emergente. En sus conclusiones, la Comisión deberá, por tanto, limitarse a solicitar al Gobierno que comunique información sobre la evolución futura, tal y como prometiera.
Los miembros trabajadores agradecieron al representante gubernamental por las informaciones proporcionadas y manifestaron su interés por que un informe más detallado sea transmitido a la Oficina. Recordaron que el año anterior la Comisión había discutido el informe especial de la Comisión de Expertos sobre el Convenio. En ese informe, la Comisión de Expertos tomó debida nota de los puntos de vista manifestados por los miembros empleadores y trabajadores sobre el problema del trabajo penitenciario. La Comisión había afirmado que era consciente de los riesgos de explotación que el trabajo de los presos representa. Con motivo del debate general que tuvo lugar ese año, el problema ha sido brevemente evocado, la Comisión de Expertos estimó que la cuestión del preso «concedido o puesto a disposición de particulares, compañías o personas jurídicas de carácter privado», según los términos del Convenio, merecería a la hora actual una renovada atención. Manifestó que es dentro del marco de estos comentarios de la Comisión sobre la aplicación del Convenio en las prisiones privatizadas en Australia que el tema debe enmarcarse.
Recordaron que el trabajo penitenciario está excluido del campo de aplicación del Convenio bajo dos condiciones reunidas: que sea «ejecutado bajo la supervisión y el control de las autoridades públicas» y si el preso no está «concedido o puesto a disposición de particulares, compañías o personas jurídicas de carácter privado». Indicaron que la Comisión de Expertos había remarcado (párrafo 4 del informe) que las dos condiciones se aplican de manera independiente y que por lo tanto el Convenio no prevé ninguna excepción con respecto a la segunda condición. Aseguraron que la prohibición es absoluta y, como está indicado en el Estudio general de 1979 en esta cuestión: esta prohibición «se aplica también al trabajo efectuado en los talleres que las empresas privadas hacen funcionar en el interior de las prisiones», con mayor motivo, a todo trabajo organizado en las prisiones privadas.
Expresaron que con respecto al caso examinado, el Consejo Australiano de Sindicatos declaró que en todas las prisiones privadas de la historia, el trabajo es controlado por los operadores privados y los presos deben trabajar para una empresa privada. Las condiciones salariales y de trabajo en los talleres ocupados por los presos y administrados por las empresas privadas son muy inferiores a aquellos de las empresas locales. Según las informaciones de las cuales disponen los miembros trabajadores, las empresas locales, sobre todo las pequeñas y medianas empresas (PYMES), enfrentan una competencia desleal, los salarios en los talleres privados son algunas veces diez veces inferiores a aquellos de las empresas normales. Es más, las autoridades nacionales en la práctica no tienen más influencia alguna sobre la naturaleza de los productos y servicios fabricados en las prisiones privadas. Estos productos y servicios cada vez compiten más deslealmente con aquellos fabricados por los productores locales. Expresaron que las prisiones privadas y sus talleres son administrados por algunas empresas grandes que operan a nivel mundial. Los miembros trabajadores son de la opinión que esta relación entre las PYMES locales y los talleres administrados por aquellas grandes empresas no es conforme con lo establecido en los párrafos 6 y 16, apartado 2), de la Recomendación sobre la creación de empleos en las pequeñas y medianas empresas, 1998 (núm. 189). Este último párrafo prevé que las autoridades deberían tomar medidas para salvaguardar los intereses legítimos de las PYMES y de sus trabajadores, dentro de este contexto de relaciones entre aquéllas y las grandes empresas. Destacaron, además, que el contenido de los contratos celebrados entre las autoridades públicas y las grandes empresas que administran los talleres y las prisiones privadas no son transparentes; con mucha frecuencia, no están disponibles para las autoridades financieras y las PYMES competidoras.
Señalaron que el Gobierno debería proporcionar informaciones detalladas sobre el contenido de los contratos concluidos entre las empresas que administran los talleres en las prisiones o las prisiones mismas y las autoridades públicas con el objeto de que la OIT pueda verificar que los contratos no tengan una influencia directa o indirecta sobre las condiciones de trabajo y la naturaleza voluntaria del trabajo penitenciario. Los miembros trabajadores estimaron que existe una falta de transparencia que puede perjudicar la naturaleza voluntaria del trabajo penitenciario si se toman en cuenta las normas de rentabilidad a las cuales están sometidas las grandes empresas que administran esos talleres y prisiones. Dentro del marco de la cuestión del trabajo penitenciario, la OIT debería igualmente tomar en consideración las disposiciones de la Recomendación núm. 189, que menciona en su preámbulo al Convenio núm. 29, y más particularmente sus párrafos 6, subpárrafo 1), b), y 16, subpárrafo 2). Por último mencionaron que el Gobierno debería proporcionar todas las informaciones sobre las medidas adoptadas o previstas para garantizar el ofrecimiento voluntario de los presos y la supervisión por parte de las autoridades.
El miembro trabajador de Australia mencionó, en primer lugar, que los trabajadores australianos apoyan la necesidad de adecuados y creativos programas de rehabilitación para los presos. No obstante, la existencia de trabajos forzosos, donde quiera que existan, es una cuestión extremadamente seria y el Convenio cubre fundamentalmente los derechos humanos.
Recordó que desde 1930, cuando el Convenio entró en vigor, y en 1979, cuando se llevó a cabo el más reciente Estudio general del Convenio, hubo cambios significativos en el sistema penitenciario. Esto incluyó el rápido desarrollo de la privatización de dicho sistema y la mundialización de las compañías, todo lo cual difícilmente se podía prever en 1930 o 1979. Por lo tanto, expresó su satisfacción por el hecho de que el sistema de control ha identificado eficazmente este nuevo mercado emergente, al cual se le deben aplicar los derechos laborales fundamentales. Al respecto, no hay dudas de que Australia ha omitido cumplir con sus obligaciones en virtud del Convenio.
Llamó la atención de la Comisión sobre los complejos arreglos comerciales que rigen las relaciones entre las compañías privadas y las autoridades penitenciarias en Australia. El proceso de mundialización ha adicionado esta complejidad. A modo de ejemplo, citó el caso de una compañía del Reino Unido establecida en Australia, la cual recientemente ganó contratos para administrar prisiones en Sudáfrica. Además, refiriéndose a la declaración del representante gubernamental, manifestó que las ganancias de los talleres penitenciarios deberían reinvertirse en los mismos o en otras mejoras. Insistió en que la situación es mucho más compleja. En el caso de las mercancías manufacturadas en las prisiones por un contratista, las mismas son vendidas a un mayorista, luego a un minorista y finalmente al consumidor. Esto conforma una cadena de distribución en cuatro etapas con un margen de ganancias en cada nivel, gracias al trabajo forzado y barato de los prisioneros. Además, en el caso considerado, hay una evidente falta de transparencia en los arreglos comerciales entre el Gobierno y los contratistas privados. El auditor general de Victoria informó recientemente al Parlamento sobre la privatización del sistema penitenciario y sus arreglos comerciales y declaró que se encontraba incapacitado para llevar a cabo su misión al respecto. Observó que las disposiciones sobre secreto legislativo determinaban que toda la información financiera referida a los contratos públicos con los operadores de prisiones privadas estaba sujeta a la confidencialidad comercial, y que por lo tanto no estaba en capacidad de estudiar o controlar esos arreglos.
También el miembro trabajador llamó la atención sobre otras cuestiones que surgen en relación al trabajo de los presos en las prisiones privadas. En primer lugar, en relación a su protección social. Los prisioneros afectados no están cubiertos por requerimientos sobre indemnizaciones en la misma manera que el resto de los trabajadores. Más aún, sus salarios son mucho más bajos en comparación con los que existen fuera del sistema penitenciario.
Aunque el representante gubernamental alegó que la administración de los talleres penitenciarios está sujeta a la supervisión y control de la autoridad pública, declaró que existen dudas reales sobre la capacidad que tienen las mismas para llevar a cabo sus funciones a este respecto. En efecto, el auditor general concluyó que el existente marco de trabajo no permite a la autoridad pública trabajar en una manera efectiva e independiente para supervisar los talleres. Más aún, la Comisión Católica sobre la Justicia y la Paz recientemente informó que los oficiales y administradores de las prisiones están sobrecargados de tareas.
A modo de conclusión, expresó su esperanza en que otros miembros de la Comisión den su fuerte apoyo para que el Consejo de Administración considere la posibilidad de efectuar otro Estudio general sobre el Convenio. Elogió la atención otorgada a este caso por la Comisión y apoyó los hallazgos de la Comisión de Expertos referidos al no cumplimiento del Gobierno de Australia con sus obligaciones sobre este tema en virtud del Convenio.
El miembro empleador de Australia enfatizó que las actuales condiciones relacionadas con el trabajo de los presos no existían cuando el Convenio fue adoptado hace setenta años. Indicó que este hecho fue expresamente reconocido por el miembro trabajador de Australia, e implícitamente en los comentarios formulados por el presidente de la Comisión de Expertos ante la Comisión de la Conferencia en los párrafos 71 y 72 del informe de la Comisión de Expertos. Esta materia merece una detenida consideración, no sólo en relación al presente caso, sino también en un contexto más general. Agradeció al representante gubernamental por las informaciones proporcionadas y expresó su apoyo a la declaración del mismo. También advirtió que la cuestión de competencia entre las empresas carcelarias y otros establecimientos comerciales no es un tema que debe considerarse cuando se examinan cuestiones sobre la aplicación de los artículos del Convenio.
El miembro gubernamental de Nueva Zelandia enfatizó que el Convenio es uno de los convenios internacionales laborales fundamentales y que trata con una de las peores formas de explotación laboral. Resulta por lo tanto extremadamente importante que su aplicación continúe siendo la apropiada en una atmósfera de continuos cambios económicos y sociales. Los comentarios hechos por la Comisión de Expertos sobre la situación en las prisiones del Estado de Victoria sugieren que la aplicación del Convenio se arriesga en el contexto de los cambios en la administración de las prisiones y particularmente su gestión por entidades privadas en un creciente número de países.
Aunque el informe de la Comisión de Expertos no contiene evidencias sobre la práctica en las cárceles australianas de los abusos que pretende eliminar el Convenio, se concluye, aun en forma tentativa, que Australia no cumple con el Convenio. En su informe general la Comisión de Expertos manifestó su opinión según la cual la situación de los presos en prisiones operadas por particulares merecen una nueva atención. Tomó en cuenta que el último Estudio general sobre el particular fue llevado a cabo en el año 1979 y sugirió que el Consejo de Administración podría desear en un próximo futuro establecer un nuevo estudio sobre los convenios correspondientes. Los comentarios efectuados por la Comisión de Expertos sobre la situación en las prisiones de Australia refuerzan esta conclusión.
El miembro trabajador de Estados Unidos recordó que el trabajo penitenciario en cárceles privadas es un asunto relativamente nuevo para la Comisión. Esta práctica comenzó a desarrollarse no sólo en Australia, sino también en los Estados Unidos y en otros países. En efecto, se había convertido en una industria multimillonaria en sólo pocos años. Sólo en los Estados Unidos, las ventas de las ocupaciones penitenciarias de las cárceles privadas sobrepasarán los 9 millones de dólares en el año 2000 y un amplio número de corporaciones multinacionales administrarán de manera privada las cárceles, muchas de las cuales estarán establecidas en los Estados Unidos. Esta práctica se había extendido rápidamente al ser rentable y despertar un cierto interés público. En efecto, no sólo era rentable para las empresas privadas que administran las cárceles sino también para aquellas que producen bienes de mercado.
Se refirió al argumento del representante gubernamental relativo a las actividades penitenciarias que habían sido organizadas para ofrecer capacitación y experiencia en el trabajo como parte del proceso de rehabilitación, con el fin de facilitar la integración de los reclusos en el mercado de trabajo en el momento de su libertad. Al respecto, declaró que nadie se oponía a un proceso de rehabilitación eficaz. Además, la Comisión también había sido informada de que algunos de los ingresos percibidos por las actividades penitenciarias habían revertido al administrador, beneficiando de esa manera a los contribuyentes. También se había alegado reducción de los gastos. En efecto, la mano de obra representaba entre el 60 y 80 por ciento de los gastos de explotación de una cárcel. Era interesante constatar al respecto que, en los Estados Unidos, en un número elevado de cárceles privadas, los funcionarios del centro penitenciario privado ganaban salarios inferiores a los funcionarios de las cárceles estatales, muchos de los cuales estaban afiliados a los sindicatos, recibían muy pocas ventajas y ninguna jubilación. A diferencia de los administradores que ganaban mucho más que sus homólogos del sector público. La situación en los Estados Unidos había demostrado que gran parte de los ahorros realizados en las cárceles privadas provenían de la utilización de trabajadores no sindicalizados. Una abrumadora mayoría de cárceles privadas habían sido ubicadas en los estados del sur que eran hostiles a los sindicatos.
En los comentarios relativos a la situación de Australia, la Comisión de Expertos parecía haber previsto circunstancias en las cuales el trabajo penitenciario en las cárceles privadas era compatible con el Convenio. Dicho trabajo debía llevarse a cabo bajo la supervisión y control de la autoridad pública. Debería ser realizado voluntariamente y no debería ponerse a la disposición de particulares, de compañías o asociaciones privadas. Además, las remuneraciones deberían corresponder a los salarios normales. En base a la información recibida, sobre la situación de Australia, la Comisión de Expertos había expresado su preocupación respecto de esas condiciones que no se habían alcanzado en ese país. El miembro trabajador de Australia, mediante la presentación de un caso flagrante, confirmó lo bien fundado de esa preocupación.
En conclusión, apoyó la opinión expresada por la Comisión de Expertos relativa a que el rápido aumento del uso del trabajo penitenciario en cárceles privadas necesitaría una mayor atención, tanto en Australia como en otros países. Además, apoyó la sugerencia de llevar a cabo un estudio general del Convenio, teniendo en cuenta en particular el uso del trabajo penitenciario en cárceles privadas.
El miembro trabajador de Pakistán expresó su adhesión a los comentarios realizados por los oradores anteriores sobre el tema y notó que la OIT estaba desarrollando una campaña de ratificaciones del Convenio. A pesar de que las tradiciones democráticas de Australia no estaban en duda, las afirmaciones hechas por el representante gubernamental habían sido claramente rechazadas por el miembro trabajador del país. El texto del artículo 2, párrafo 2, c), del Convenio no deja dudas de que los prisioneros no deben ser contratados o puestos a disposición de individuos, compañías o asociaciones privadas. Sin embargo, aproximadamente el 65 por ciento de los prisioneros en el Estado de Victoria estaban en prisiones privadas. A pesar de que la Comisión de Expertos había establecido determinadas condiciones que debían cumplirse a fin de que el trabajo de los prisioneros de las prisiones privadas fuera compatible con el Convenio, incluyendo el consentimiento libremente acordado de los prisioneros y el pago de salarios mínimos, recalcó que la remuneración recibida por los prisioneros en Victoria era dos veces inferior al salario mínimo. Más aún, el miembro trabajador de Australia había efectuado una clara advertencia sobre los peligros del secreto legal y comercial, puesto que afectaba la supervisión efectuada por las autoridades públicas en lo relativo a los acuerdos mediante los cuales las empresas privadas administraban las prisiones. El Convenio en cuestión sostenía la libertad fundamental de los trabajadores de no estar sujetos a trabajo forzoso y en consecuencia debía ser aplicado por todos los Estados Miembros. El Gobierno debería por lo tanto examinar su legislación y práctica a fin de identificar las áreas que violan las disposiciones del Convenio.
El miembro gubernamental del Reino Unido confirmó que su Gobierno tenía sumo interés en el tema del trabajo penitenciario y acogió favorablemente la opinión de la Comisión de Expertos. Notó la información detallada proporcionada por el representante gubernamental y tuvo en cuenta las posiciones claras de los miembros trabajador y empleador.
Enfatizó que la responsabilidad de la administración de prisiones recaía exclusivamente en los gobiernos. Al respecto, el Reino Unido tenía mucho en común con Australia y con varios otros países en el interés de establecer regímenes de prisión dignos y constructivos destinados a la rehabilitación de los delincuentes. La privatización de las prisiones es un acontecimiento reciente, el cual claramente no podía haber sido tomado en cuenta en 1930, cuando se elaboró el Convenio. Compartía plenamente la preocupación expresada por la Comisión de Expertos, de que los prisioneros sentenciados no deberían estar sujetos a explotación, pero le pareció difícil aceptar que el trabajo y la formación desarrollados en prisiones privatizadas debería por su definición constituir trabajo forzoso, particularmente cuando las reglas y condiciones eran idénticas a las de las prisiones administradas por el sector público. En la discusión general, él así como otros miembros gubernamentales, habían recalcado la necesidad de una interpretación realista y actualizada de este convenio fundamental. En el caso presente sería prematuro establecer conclusiones definitivas, hasta que la evolución reciente no haya sido examinada en un estudio general sobre trabajo forzoso. Esperó que las conclusiones de la Comisión reflejarían plenamente su posición.
El miembro gubernamental de Estados Unidos resaltó que este caso brinda la oportunidad de examinar los importantes aspectos del trabajo penitenciario, principio clave de uno de los convenios fundamentales. Los debates que se desarrollan en esta Comisión y la respuesta de la Comisión de Expertos contribuirán a mantener al día la interpretación del Convenio núm. 29. Indicó que este Convenio fue adoptado en 1930, y que el Estudio general más reciente se publicó en 1979. Desde entonces los tiempos han cambiado, las cárceles son diferentes y el trabajo que ejecutan los presos es, en efecto, distinto. En opinión de su Gobierno, las cárceles privadas y los talleres de las cárceles se consideran un bien público en beneficio tanto del preso, al que se ofrece rehabilitación mediante formación en el empleo, y del Gobierno, pues disminuye la carga fiscal que para el contribuyente supone costear las cárceles públicas. Es para él motivo de aliento la petición de información formulada por la Comisión de Expertos a los países ratificantes con relación a su posición actual en la ley y en la práctica en lo relativo al trabajo de los presos en prisiones privadas y para contratistas privados. También se sumó al llamamiento en favor de un nuevo Estudio general sobre el trabajo forzoso, y, en particular, sobre el trabajo penitenciario. Por una parte, es necesario proteger a los reclusos contra formas injustas de trabajo forzoso, mientras que por otra parte es necesario ofrecerles algún programa de rehabilitación y de especializaciones sostenibles a fin de que se conviertan en ciudadanos productivos una vez liberados, y hacer todo ello de la manera más rentable. La OIT debe revaluar ese equilibrio para asegurar que la interpretación del Convenio núm. 29 respecto del trabajo en las cárceles es conforme a la práctica moderna. El orador alentó a la Oficina y a la Comisión de Expertos a que escuchen con todo cuidado y tomen plena nota de los comentarios que formulen los trabajadores, los empleadores y los gobiernos sobre este caso.
El miembro trabajador de Francia indicó que el representante gubernamental de Australia no parece estar convencido de que el Convenio debe aplicarse al trabajo penitenciario tanto en las cárceles privadas como en las públicas. A este respecto expresó su desacuerdo e insistió en el hecho de que este instrumento es un convenio fundamental que se aplica a todos; reviste una mayor actualidad tanto más cuanto el sistema de prisiones privadas se encuentra en desarrollo. Por consiguiente, es una exageración pretender que se trata de un instrumento obsoleto que concernía a las antiguas formas de esclavitud.
Observa que la formación profesional y el trabajo son factores reconocidos como favorables para la reinserción de los reclusos. Por otra parte, muchos de ellos tienen dificultades escolares y necesitan que se les imparta formación y adquirir calificaciones profesionales. No obstante, insistió en el hecho de que los reclusos son personas humanas y deben tener la posibilidad de gozar de determinados derechos, con inclusión de los inscritos en la Declaración de Filadelfia y que se refieren al trabajo productivo y libremente elegido. Además, tienen derecho a un salario decente, que les permita constituir un peculio con miras a su salida de la prisión, así como también a la protección social y a una pensión de jubilación. De otro modo, pregunta cómo sería posible efectuar su reinserción a la expiración de su pena. Observó que los bajísimos salarios pagados a los reclusos entran en competencia directa con el trabajo libre; además, el desarrollo de las prisiones privadas acarrea una explotación inquietante del trabajo de los reclusos puesto que el principal objetivo de muchas de las empresas que actúan en ese ámbito es la obtención de beneficios económicos.
El orador insistió en el hecho de que las condiciones de trabajo de los reclusos deben respetar las normas pertinentes; afirmó que no comparte la opinión de los miembros empleadores en el sentido de que el Convenio debe interpretarse de manera restrictiva. Por último, subrayó la importancia de que el Gobierno suministre una memoria detallada en la que se examinen en profundidad las realidades y las condiciones del trabajo penitenciario atribuido a empresas privadas.
El miembro gubernamental de Alemania acogió con beneplácito los comentarios formulados por la Comisión de Expertos sobre este tema según los cuales el trabajo en las cárceles privadas es un nuevo problema que surge y debe ser evaluado a la luz de la situación actual. Hasta ahora, en las discusiones sobre el tema del trabajo penitenciario se hizo hincapié en su carácter penalizador, así como en ventajas injustificadas que los empleadores privados podrían tener en caso de dar trabajo a las cárceles. Al respecto, recordó el artículo XX, e), del Reglamento del GATT, que permite introducir medidas que limiten las operaciones comerciales con productos fabricados en cárceles. No obstante, la situación ha cambiado. En la actualidad, el trabajo hecho por reclusos se reconoce como factor reintegrante en la sociedad. Al respecto, tomó nota del catálogo de cuestiones planteadas por la Comisión de Expertos en su observación general respecto del Convenio sobre el trabajo forzoso. Se mostró en desacuerdo con la opinión expresada por el representante gubernamental australiano, según la cual el trabajo realizado en cárceles privadas no estaba incluido en el campo de aplicación del Convenio. La cuestión de saber si la realización de trabajo estaría en conformidad con las disposiciones del Convenio seguía siendo también la misma con respecto a las cárceles privadas. Para concluir, manifestó que veinte años después de la publicación del anterior Estudio general sobre el trabajo forzoso, es necesario examinar esta cuestión sin ninguna reserva. Por consiguiente, el Gobierno debería proporcionar toda información sobre este tema.
El miembro gubernamental de Canadá resaltó que han surgido nuevas situaciones desde el anterior Estudio general realizado por la Comisión de Expertos sobre el Convenio núm. 29 en 1979. Su Gobierno apoya la posición de Australia que es resueltamente favorable a la propuesta de la Comisión de Expertos de que se realice un nuevo estudio general del Convenio que examinaría las nuevas realidades, por ejemplo, sobre la cuestión del trabajo penitenciario. Ese estudio presentaría un análisis actualizado de las prácticas seguidas en diversos países, los problemas de aplicación y el esclarecimiento de la Comisión de Expertos sobre esferas de problemas determinados. El nuevo estudio serviría para ir acercándose al objetivo de asegurar la pertinencia actual de los convenios de la OIT, y para compartir información sobre su aplicación en circunstancias modernas.
El miembro gubernamental de Japón indicó que suscribía la opinión manifestada por el miembro gubernamental de Australia de que debería hacerse más flexible la interpretación del Convenio núm. 29 para mantenerse al tanto de las realidades de nuestros días. Asimismo se debería realizar un nuevo estudio general sobre éste y otros convenios.
El miembro trabajador de Alemania estuvo de acuerdo con los comentarios de la Comisión de Expertos sobre la aplicación del Convenio al trabajo en las cárceles privadas. Visto que el número de cárceles privadas ha aumentado, tiene importancia crucial que se apliquen en ellas los principios consagrados en el Convenio. La utilización del trabajo de los detenidos es compatible con el Convenio sólo en el caso que éstos hayan dado libremente su consentimiento y esto con garantías, en lo que se refiere al pago de salarios normales, etc. Aunque se necesita un estudio general sobre este tema, la evaluación de este fenómeno no debería posponerse hasta la publicación del estudio general. Estuvo en desacuerdo con la afirmación del miembro empleador de Australia, quien afirmaba que la competencia desleal resultante de salarios extremadamente bajos había afectado a la aplicación del Convenio. Por último, recordó que existía un acuerdo general sobre el hecho de que el Convenio debía impedir la competencia desleal.
El representante gubernamental subrayó que el apartado c) del párrafo 2 del artículo 2 es una cláusula de exclusión. El hecho de que una cárcel fuese una prisión privada no conlleva automáticamente la aplicabilidad de las disposiciones del Convenio núm. 29. En otras palabras, si se presentan las condiciones establecidas en dicho artículo, el Convenio no se aplica con respecto a las prisiones privadas. Además, no es necesario el nivel de las remuneraciones ni el trabajo obligatorio de los reclusos, ni tampoco ningún otro factor, dado que el Convenio simplemente no se aplica a las cárceles privadas en cuestión.
Algunas cuestiones planteadas como las relativas a las disposiciones de la Recomendación núm. 189 incluyen cuestiones relacionadas con la competencia, que si bien son de interés legítimo para la OIT, no lo son para esta Comisión. La única cuestión es el trabajo forzoso. Se refirió a lo manifestado por el miembro trabajador de Australia de que el Auditor General de Victoria había planteado preocupaciones con respecto a los contratos relativos al funcionamiento de las prisiones privadas en Victoria. Es necesario que dichos contratos se entiendan con claridad. Se trata de contratos celebrados entre el Estado y la empresa privada para la administración de la prisión. El gobierno de Victoria indicó que el tema se relacionaba únicamente con la reserva de la divulgación de los precios por razones comerciales. Otros aspectos tales como criterios de rendimiento, condiciones para la supervisión de las prisiones y cuestiones administrativas conexas se encuentran a disposición del público. Esos contratos y los beneficios que redundan en los operadores privados deben distinguirse de los procedentes de las industrias que se desarrollan en las prisiones en las que la modalidad de distribución de beneficios está claramente determinada. La cuestión planteada en lo que respecta a las reclamaciones en materia de beneficios entre distribuidor mayorista y minorista no es pertinente que sea objeto de ningún examen ante esta Comisión.
Apoyó la propuesta de que la Comisión de Expertos llevara a cabo un nuevo Estudio general sobre esta cuestión. Ese Estudio general debería centrarse en un nuevo examen de la cuestión del trabajo penitenciario. Es necesario que la aplicación de los convenios se examine periódicamente con objeto de garantizar su idoneidad de abordar la rápida evolución de los acontecimientos en la sociedad moderna. En este caso, la necesidad de un nuevo examen surge en parte de los cambios que tuvieron lugar en las prácticas administrativas públicas. Si bien no hay dudas de que la realización de un estudio es necesaria, también es muy claro de que el trabajo penitenciario en Australia no es trabajo forzoso incluso con arreglo a la interpretación actual de la Comisión de Expertos. Los hechos expuestos por el gobierno de Victoria demuestran que el trabajo en las prisiones administradas por empresas privadas se lleva a cabo bajo la supervisión y control de la autoridad pública y se apoya en un marco regulatorio sustancial. Además, los presos no son contratados o puestos a disposición de entidades privadas en la forma de explotación que los redactores del Convenio trataron de proscribir.
Para resumir, es evidente que resulta difícil abordar el problema de las prisiones administradas por empresas privadas. El camino debería ser abierto por la Comisión de Expertos que, tan pronto como sea posible, debería preparar un nuevo Estudio general sobre el trabajo forzoso, centrado en las cuestiones actuales y reexaminando su interpretación a la luz de las conclusiones de dicho Estudio. Por consiguiente, habida cuenta de la incertidumbre existente sobre esta cuestión expresada por varios representantes gubernamentales, miembros empleadores y algunos miembros trabajadores, su Gobierno sugirió que se la dejara de lado y que la Comisión no formulara conclusiones sobre el caso de Australia. Sería adecuado para la continuación del diálogo en el ciclo normal de presentación de memorias que permitirá tener en cuenta toda novedad que surja del Estudio.
Los miembros empleadores observaron las vivas discusiones que subrayaron la importancia general del tema. Aunque esta cuestión no se había contemplado en 1930, cuando se adoptó el Convenio, debería examinarse teniendo presente sus disposiciones. Observó que la Comisión de Expertos no había evaluado enteramente la cuestión. A este respecto, los miembros empleadores expresaron su apoyo a lo manifestado en la Comisión de la Conferencia por el presidente de la Comisión de Expertos, así como también el requerimiento de la Comisión de Expertos de que los gobiernos deberían incluir en sus próximas memorias información sobre la situación actual en la legislación y la práctica. Si bien es necesario que se lleve a cabo un Estudio general sobre ese tema, la cuestión debería ser examinada sin dilaciones. En conclusión, los miembros empleadores apoyaron la solicitud formulada por la Comisión de Expertos a fin de que se suministrara información detallada que podrá brindar un panorama realista de esta situación en todo el mundo. Habida cuenta de que la cuestión no atañe únicamente a Australia, la Comisión de la Conferencia debería limitarse a solicitar información detallada al Gobierno.
Los miembros trabajadores desearon señalar dos cuestiones a la atención de la Comisión. En primer lugar, insistieron en que los gobiernos respondieran a todas las cuestiones planteadas en la observación general de la Comisión de Expertos relativa al Convenio, teniendo plenamente en cuenta el tripartismo en lo que respecta al envío de respuestas y a la elaboración de las memorias. Esta solicitud de información debería retomarse en las conclusiones de la Comisión con objeto de que la Comisión de Expertos pueda realizar un mejor examen de los problemas, las tendencias y la índole de las garantías establecidas a nivel de la administración y funcionamiento de los talleres en las prisiones. En el marco de esta actividad, los gobiernos deberían tener en cuenta los párrafos 70 a 72 del informe general de la Comisión de Expertos y de los párrafos 112 a 125 que figuran en la parte general del informe de la Comisión de Expertos de 1998. Por lo que respecta a la Recomendación núm. 189, los miembros trabajadores solicitaron que los gobiernos tomaran en cuenta las repercusiones del trabajo penitenciario y de los bienes y servicios producidos sobre las demás empresas sometidas a la legislación del trabajo y, más en particular, en lo que respecta a las pequeñas y medianas empresas. En lo sucesivo, los gobiernos deberían informar a la OIT sobre las medidas y procedimientos adoptados en el plano nacional para tener en cuenta las consecuencias sobre el empleo en las PYMES.
En segundo lugar, en lo que respecta a las condiciones de trabajo de los reclusos, los miembros trabajadores insistieron en el hecho de que la posición de la Comisión de Expertos es clara y en que se determinen cuáles son las condiciones de trabajo de los reclusos que no gozan de los derechos de los trabajadores libres con objeto de garantizar que sus condiciones de trabajo sean adecuadas y se acerquen a las de los demás trabajadores.
La Comisión tomó nota de la información proporcionada verbalmente por el representante gubernamental y de la subsiguiente discusión. Tomó nota de que se había presentado una memoria detallada para su examen por la Comisión de Expertos. En lo que respecta al trabajo de los reclusos en los establecimientos penitenciarios privados, tomó nota de las preocupaciones expresadas por el Consejo Australiano de Sindicatos, según las cuales la supervisión del trabajo de los reclusos en una cárcel privada en el estado de Victoria se ha delegado totalmente a empresas privadas. La Comisión, si bien tomó nota de las seguridades ofrecidas por el Gobierno a este respecto, solicitó al Gobierno que facilitara información detallada a la Comisión de Expertos sobre la supervisión del trabajo de los reclusos en las cárceles privadas para su examen. Además, la Comisión hizo hincapié en el requisito del Convenio de que un recluso no podrá ser cedido o puesto a disposición de particulares, compañías o personas jurídicas de carácter privado y estimó que la Comisión de Expertos debería seguir examinando en qué medida se respeta ese requisito en Australia. La Comisión instó al Gobierno a que también siguiera comunicando información a la Comisión de Expertos con respecto a este tema. Asimismo, alentó a todos los gobiernos a que dieran respuesta a la observación general de la Comisión de Expertos sobre la cuestión de la privatización del trabajo de los reclusos.
Myanmar (ratificación: 1955). El Gobierno ha comunicado por escrito las informaciones siguientes:
La Misión Permanente de la Unión de Myanmar ante la Oficina de las Naciones Unidas y otras organizaciones internacionales en Ginebra presenta sus saludos a la OIT, y con referencia al informe del Director General a los miembros del Consejo de Administración sobre las medidas tomadas por el Gobierno de Myanmar siguiendo las recomendaciones de la Comisión de Encuesta establecida para examinar su observación sobre el Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29), de fecha 21 de mayo 1999, tiene el honor de adjuntar con la presente un Memorándum en respuesta al mismo.
La Misión Permanente de la Unión de Myanmar quisiera solicitar que este Memorándum sea tratado como un documento oficial en respuesta al informe del Director General para ser utilizado en todo procedimiento del Consejo de Administración u otra reunión que corresponda.
Myanmar ingresó como Miembro de la OIT a los pocos meses de su independencia en 1948. Como Miembro responsable, ha tenido una larga trayectoria en materia de cooperación con la OIT y ha resuelto varios temas con el mejor espíritu de cooperación.
Ha sido una política consistente de los sucesivos gobiernos de Myanmar el promover el bienestar en el trabajo. Myanmar está dispuesto a construir una sociedad donde la paz y la prosperidad prevalezcan y donde se otorgue a los derechos de las mujeres y los niños el aliento y protección que debidamente merecen.
Desde alrededor de 1990 se han efectuado alegaciones sobre la existencia de trabajo forzoso en Myanmar. Myanmar tiene una fuerte sensación de que estas alegaciones son el resultado de concepciones erradas y malentendidos sobre la situación y la mentalidad de la población de Myanmar.
Toda vez que una infraestructura saludable es esencial para el progreso económico, el Gobierno de Myanmar ha puesto un énfasis especial en este sector. Por lo tanto, ha realizado un esfuerzo sustancial para mejorar las infraestructuras de la economía del país construyendo carreteras, puentes, diques y embalses. Tomando conciencia de los beneficios que representan para el país estos proyectos, la población ha tradicionalmente contribuido en esta labor con el fin de que sea concluida lo antes posible. Más aún, es el pensamiento de Myanmar que «usted cosecha lo que siembra antes de morir, en este mundo o en los futuros ciclos de la vida».
Este es el pensamiento tradicional de nuestra población, y sin esta comprensión de los hechos, las personas tienden a efectuar toda clase de falsas alegaciones.
Las organizaciones internacionales no deben ser utilizadas como foros para presionar a los Estados Miembros utilizando el poder y la influencia de sus sedes como un medio para lograr sus objetivos políticos.
No obstante lo mencionado anteriormente, desde los primeros años de la década de 1990, Myanmar ha sido objeto de presiones políticas desde algunas sedes de organizaciones que no entienden su realidad. Estas tienden a actuar mayormente con informaciones provenientes de elementos antigubernamentales. Son alegaciones motivadas políticamente para empañar la imagen del Gobierno utilizando varios foros internacionales.
Con el ánimo de aplicar una nueva presión política, los elementos antigubernamentales triunfaron a través de alegaciones falsas persuadiendo a unos pocos miembros del Grupo de los Trabajadores para que presenten una queja en contra de Myanmar en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT. De allí se derivó la formación de una Comisión de Encuesta en 1996. Myanmar, por su parte, resistió firmemente dichas alegaciones. Sin embargo, la Comisión, basada en informes de ciertas organizaciones terroristas, de dentro y fuera de Myanmar, y también sobre la base de información dada por algunas otras fuentes, volvió con las recomendaciones en julio de 1998 según las cuales:
1) Myanmar debe poner los textos de la ley de aldeas de 1907 y de la ley de ciudades, ambas de 1907, en conformidad con el Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29).
2) Tomar medias para detener la práctica actual de directivas secretas, dando a publicidad la legislación que se adopte.
3) Aplicar penas para los infractores que practiquen el trabajo forzoso u obligatorio.
Como se ha dicho anteriormente, Myanmar está construyendo una nación moderna y una sociedad donde la paz y la prosperidad deben prevalecer. En este proceso, Myanmar toma en consideración que esas recomendaciones fueron fundadas en alegaciones falsas. No obstante, con un espíritu de cooperación, buena voluntad y sinceridad hacia la OIT, ella nunca rechazó esas recomendaciones. Más aún, Myanmar se encuentra en el proceso de revisar con su propio derecho de independencia soberana viejas leyes que no se encuentran en conformidad con la situación actual. En virtud del derecho internacional público, ella tiene todo el derecho de llevar esta tarea por su propia cuenta.
Myanmar encuentra que estas recomendaciones no son difíciles de implementar. Pero al mismo tiempo, debe tenerse en cuenta que en Myanmar existen aproximadamente 135 razas nacionales, con un sistema económico cambiante.
Por lo tanto, cuando Myanmar recibió las recomendaciones y el informe de la Comisión efectuó varias comunicaciones a la OIT que demuestran que las recomendaciones no fueron desatendidas. Como evidencia, estas comunicaciones son: correspondencia de fecha 23 de septiembre de 1998, 4 de febrero de 1999, 18 de febrero de 1999, 12 de mayo de 1999 y 18 de mayo de 1999.
Este hecho queda registrado en la carta de fecha 23 de septiembre de 1998, en la cual el Ministro de Trabajo dijo: «No vemos ninguna dificultad en implementar las recomendaciones contenidas en el párrafo 539 del informe».
Fiel a su palabra, Myanmar actuó firmemente de conformidad con su sistema legal y actuó de acuerdo con la ley de su territorio.
Las recomendaciones efectuadas por la Comisión fueron:
En primer lugar, que los textos de la ley de aldeas y de la ley de ciudades sean puestos en conformidad con el Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29). Lo esencial de la recomendación «poner en conformidad» está dentro del campo del Convenio núm. 29. Sin embargo, es competencia de la ley nacional o la ley municipal cómo dar efecto a los artículos del Convenio, lo cual no es de la competencia de este último. En este punto, debe señalarse que los sistemas legales del mundo difieren de Estado a Estado. Un sistema legal de un país no puede ser el mismo que el de otro. El modus operandi para dar efecto a la esencia del Convenio dentro de la ley nacional puede ser diferente entre dos Estados.
Myanmar dentro de su propio sistema legal ha creado el 14 de mayo de 1999 un «impedimento» para la aplicación de las disposiciones contradictorias de las mencionadas leyes, a través de una orden de la legislatura al ministerio pertinente para que no ejerza sus facultades en virtud de esa legislación. Dentro del sistema legal de Myanmar, el Consejo de Estado sobre paz y desarrollo es la legislatura de Myanmar. Como en otros países en virtud de la Constitución, está por encima el poder ejecutivo. El poder ejecutivo abarca varios ministerios incluyendo al Ministerio del Interior. El memorándum del Consejo de Estado para la paz y el desarrollo fue promulgado el 14 de mayo de 1999, en virtud de la orden núm. 1/99 de igual fecha promulgada por el Ministerio del Interior, ordenando a todas las autoridades de aplicación a no ejercer sus facultades en virtud del artículo 7, párrafo 1, l) y m), y artículos 9 y 9A de la ley de ciudades. Y en forma similar en virtud del artículo 8, párrafo 1 g), n) y o), artículo 11, d) y artículo 12 de la ley de aldeas. Esta orden tiene fuerza de ley, impidiendo a las autoridades de aplicación ejercer las facultades que le otorgan las disposiciones contradictorias de ambas legislaciones.
Por lo tanto en virtud del sistema legal, esta medida se ha tomado en cumplimiento con la recomendación de la Comisión de Encuesta.
La segunda recomendación de la Comisión de Encuesta estipula que la legislación debe ser de conocimiento público. En este sentido la orden mencionada se ha publicitado y distribuido inmediatamente a 16 autoridades. Además de este paso, la orden debe ser publicada en el boletín oficial de Myanmar al igual que sucede con todas las leyes. Existe una completa transparencia. La orden se ha distribuido a los fines que correspondan a las 16 autoridades siguientes
Por lo tanto, Myanmar cree firmemente que la segunda recomendación se ha cumplimentado en forma plena.
La tercera recomendación establece que se deben imponer penalidades a las personas en virtud del artículo 374 del Código Penal por transgresión. Resulta pertinente llamar la atención sobre el párrafo 6 de la mencionada orden que dice: «toda persona que contravenga lo dispuesto en esta orden debe ser objeto de una sanción en virtud de las leyes existentes». Está fuera de toda duda razonable que los infractores serán castigados en virtud del artículo 374 del Código Penal que ha sido formulado en los siguientes términos:
«Imposición ilegal de trabajo obligatorio
374. Cualquiera que obligue ilegalmente a una persona a trabajar en contra de su voluntad, será castigado con una pena de hasta un año de prisión, de multa, o de ambas».
A pesar de las acciones positivas y pasos dados en forma efectiva y decisiva por el Gobierno, el 21 de mayo de 1999 la Oficina de la OIT publicó la «Memoria del Director General a los miembros del Consejo de Administración sobre las medidas tomadas por el Gobierno de Myanmar siguiendo las recomendaciones de la Comisión de Encuesta establecida para examinar la observancia del Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29)» indicando que:
1) La ley de aldeas y la ley de ciudades no habían sido «modificadas».
2) En la práctica actual el trabajo forzoso y obligatorio continuaba siendo impuesto de una manera amplia.
3) Que ninguna acción parece haberse tomado en virtud del artículo 374 del Código Penal para castigar a aquellos que practican el trabajo forzoso.
Los hechos de la Memoria no son ciertos. Los hechos alegados mencionados en la Memoria se basan en alegaciones que supuestamente tuvieron lugar con anterioridad al 14 de mayo de 1999. Ni una sola alegación se ha fundado con posterioridad a que la orden del 14 de mayo de 1999 fue promulgada. Por lo tanto, en términos legales, se puede decir de esta situación que «las cosas hablan por sí mismas». Si se hubiese alegado un hecho que supuestamente habría tenido lugar después del 14 de mayo de 1999, las autoridades hubieran sido directamente informadas del mismo.
Myanmar, por otra parte, continúa siendo objetiva y firme en su curso por construir una nación moderna donde la paz y la prosperidad prevalezcan, tomando en cuenta las circunstancias tal y como se encuentran hoy en día. Más aún, Myanmar se encuentra en el proceso de crear una nueva Constitución que, cuando se encuentre concluida toda la legislación, se adecuará a los requerimientos de una nación moderna.
Mientras tanto, Myanmar mantiene el espíritu que dice «caridad para todos y malicia para ninguno». Existe un dicho en la ley que dice que la justicia no sólo debe ser hecha sino que además debe verse como se practica, la justicia debe también ser justa. Por lo tanto, Myanmar hace un llamamiento a todos los Miembros de la OIT para que entiendan la verdad de los hechos y busca su asistencia para que lo apoyen en las discusiones ante la Comisión de la Conferencia.
Observaciones y conclusiones
La observación más pertinente que ha de hacerse al informe de la Oficina de la OIT de fecha 21 de mayo de 1999 atañe a los tres puntos negativos que figuran en el párrafo 61.
Si bien esos puntos se han contestado y tratado en la orden núm. 1/ 99 de fecha 14 de mayo de 1999 emitida por el Ministerio del Interior del Gobierno de la Unión de Myanmar, a saber, la orden de no aplicar las facultades conferidas en virtud de ciertas disposiciones de la ley de ciudades y de la ley de aldeas, de 1907, las explicaciones que se brindan en la orden 1/99 no han sido mencionadas en la Memoria del Director General, a excepción del hecho de que dicha orden se adjunta simplemente como anexo III de la Memoria.
Debe recordarse que en una comunicación anterior del Director General de la OIT se mencionan algunos plazos para la recepción de la respuesta de Myanmar. Sírvanse observar que la orden 1/99, dictada el 14 de mayo de 1999, entre otras cosas dispone específicamente que no se apliquen los párrafos en contradicción de la ley de aldeas y de la ley de ciudades; que en adelante se ponga fin a todas las tareas no remuneradas u obligatorias; que se adopten medidas contra toda persona que no dé cumplimiento a lo dispuesto en dicha orden; que la orden 1/99 no tiene carácter secreto sino que se distribuye, entre otros, a todos los ministerios del Gobierno; que ha de publicarse en el boletín oficial de Myanmar para conocimiento público y que se cumple con todas las recomendaciones de la Comisión de Encuesta.
Por consiguiente, puede advertirse que Myanmar ha adoptado medidas adecuadas y concretas para rectificar las disposiciones de la ley de aldeas y de la ley de ciudades y que, asimismo, ha tomado medidas adicionales complementarias que se requieren en las recomendaciones de la Comisión de Encuesta. Todo esto se ha efectuado en tiempo oportuno.
Sin embargo, se plantea la cuestión de saber cuál es el motivo de que las medidas adoptadas por las autoridades de Myanmar no se reflejan en la Memoria del Director General, lo cual tiene por consecuencia que se hayan formulado tres observaciones negativas, como puede advertirse de la lectura del párrafo 61 de la Memoria.
Al parecer, esto se debería a que la orden 1/99 fue dictada el 14 de mayo, es decir, sólo cinco días hábiles antes de la fecha límite del 21 de mayo. Debe concluirse que las limitaciones de tiempo impidieron cualquier examen de dicha orden y obligaron a los redactores de esa Memoria a incluirla como anexo III.
Sin embargo, esa limitación en el tiempo no puede utilizarse como un argumento de que Myanmar no ha dado cumplimiento con las recomendaciones.
Como se ha indicado anteriormente, la Memoria en cuestión contiene descuidos y omisiones. Además, pueden realizarse las siguientes observaciones y conclusiones adicionales:
La Memoria contiene numerosas acusaciones infundadas y tendenciosas contra Myanmar y su Gobierno.
Los hechos alegados en ella son evidentemente acusaciones falsas elaboradas con la tentativa maliciosa de organizaciones de expatriados residentes en el extranjero y de grupos de renegados que se oponen a todas las medidas adoptadas por el Gobierno de Myanmar. Asimismo, se basan en acusaciones manifiestamente falsas formuladas verbalmente, por escrito y mediante anuncios de la Liga Nacional por la Democracia (NLD), cuyo único objetivo es crear dificultades al Gobierno y colocarlo en una posición insostenible.
En la actualidad, el Gobierno está ejecutando proyectos de construcción planificados sistemáticamente y que cuentan con las asignaciones presupuestarias adecuadas. Además, la mayor parte del trabajo que se efectúa en esos proyectos se realiza mediante la utilización de elementos mecánicos. En todo proyecto en el que necesariamente debe emplearse mano de obra existe una asignación presupuestaria para el pago de los salarios a los trabajadores. Se paga a todo trabajador empleado en esas condiciones, quien recibe una remuneración justa, y no hay un solo caso en esos proyectos donde se recurra al trabajo forzoso ni el menor indicio de ello.
El trabajo en las carreteras que se están construyendo en diversas regiones, incluida la autopista Unión en el Estado de Shan y el tendido de nuevas vías férreas que está en ejecución, se realiza por personal de las fuerzas armadas. No hay civiles trabajando en ellas.
Todas las labores en las que participa la población se limitan a la excavación de pequeños canales de irrigación para distribuir agua a sus propios terrenos destinados a la agricultura. Los proyectos estatales mayores para la construcción de canales de irrigación y represas no recurren al trabajo forzoso u obligatorio de los civiles. Como se ha indicado, si la población desempeña alguna tarea, lo hace en su propio interés y según los planes y horarios establecidos por ella misma en los predios de su propiedad.
Los proyectos de construcción estatal utilizan exclusivamente personal militar. Por consiguiente, la acusación de que el Gobierno recurre al trabajo forzoso en esos proyectos carece de fundamento y es manifiestamente falsa. Habida cuenta de que en la construcción de vías férreas y carreteras sólo se emplea a personal de las fuerzas armadas, la afirmación de que se recurre al trabajo forzoso es absolutamente irrazonable.
Otros proyectos en curso tales como la reclamación de terrenos vacantes y la construcción de viviendas residenciales y hoteles son realizados por empresas privadas que han hecho inversiones de capital. La utilización del trabajo forzoso en esos casos es totalmente inaceptable. De hecho, cuando se plantean conflictos debidos a quejas de los trabajadores, el Gobierno los apoya plenamente a resolverlos.
En lo que respecta a la acusación de que las fuerzas armadas convocan a cargadores para realizar sus operaciones militares, puede afirmarse que ésta era una práctica antigua de los tiempos en que imperaba la insurgencia. Aunque debe señalarse que siempre se pagaron remuneraciones a esos cargadores y que en el presupuesto de defensa existía una asignación para el pago de sus remuneraciones. Esos cargadores disfrutaban de los mismos derechos que los soldados. Se les distribuían las mismas raciones y pagaban los mismos salarios. Además, cuando un cargador resultaba herido se le otorgaba la misma indemnización que a un soldado en servicio y tenía derecho a las mismas prestaciones por invalidez. La cuestión de los cargadores militares ya no es pertinente y no se plantea desde que las operaciones militares no constituyen una necesidad urgente.
El Gobierno de Myanmar rechaza categóricamente toda la información falsa deliberadamente creada por la NLD.
Una organización del prestigio de la OIT no debería dar crédito a las noticias prefabricadas y falsedades propaladas por aquellos que consideran a Myanmar y al Gobierno actual con resentimiento y hostilidad y que además prefieren destruir al país para colocar al Gobierno en una situación difícil.
Por último, es importante reiterar que Myanmar, en su carácter de Miembro responsable de la OIT, tiene antiguos antecedentes de cooperación con la Organización y en el pasado ha dado soluciones a los problemas con un espíritu de cooperación que ha de continuar en el futuro.
Como ejemplo de esa cooperación, Myanmar ha ratificado un número considerable de convenios de la OIT, incluidos algunos convenios fundamentales.
En la actualidad, la OIT se encuentra en el proceso de invitar y convencer a los países que todavía no lo hayan hecho a que firmen, ratifiquen o accedan a esos convenios si aún no han pasado a ser Estados Miembros.
En este clima positivo creado actualmente por los Miembros de la OIT sería realmente lamentable e incluso contraproducente que cada vez más Miembros de la OIT ratifiquen los convenios fundamentales si un Miembro que haya ratificado un convenio fundamental, en este caso la Unión de Myanmar, es señalado injustamente y es objeto de críticas indebidas.
Un ejercicio de esa índole indudablemente incitará a aquellos que todavía no han ratificado convenios fundamentales a mantener el status quo y, con certeza, ayudará a disuadirlos de ratificar dichos convenios, con gran detrimento para los Miembros de la OIT en su conjunto.
Un representante gubernamental reiteró ante la Comisión la información que su Gobierno comunicó por escrito sobre este caso, contenida en los párrafos precedentes.
Los miembros trabajadores recordaron que en la discusión general de la Comisión el miembro gubernamental de la India había declarado que el procedimiento constitucional del artículo 26 constituye una medida extrema concebida para abordar una situación extrema, que se emplea sólo cuando un Estado Miembro rechaza voluntaria y deliberadamente la adopción de medidas que den cumplimiento a las sugerencias y a las recomendaciones de los órganos de control. Concluyó que debería aplicarse el artículo 26 sólo como un último recurso. A través de esa medida, el Gobierno de Myanmar merece, de modo particular, las acciones más contundentes y extremas de que dispongan los órganos de control por su empecinado rechazo a dar cumplimiento a sus compromisos en virtud del Convenio.
La Comisión de Expertos ha venido denunciando durante más de 35 años las miserias del trabajo forzoso en Myanmar. Sin embargo, el Gobierno no ha adoptado medida alguna para poner fin a esa práctica. Por el contrario, en los últimos años esa práctica ha ido en aumento. Es la cuarta vez, en los últimos ocho años, que la Comisión de la Conferencia examina el caso. Entre tanto, el Consejo de Administración había aceptado una reclamación en virtud del artículo 24. En 1994, el Consejo de Administración había adoptado conclusiones tripartitas confirmando que Myanmar viola de manera flagrante el Convenio y había hecho un llamamiento al Gobierno para que introdujera los cambios necesarios en la ley, para aplicar la ley y sancionar a aquellos responsables de la continuada explotación del trabajo forzoso en todo el país. Tampoco esta vez el Gobierno adoptó medidas en la ley o en la práctica.
La Comisión de la Conferencia había expresado su honda preocupación ante la gravedad de la situación del país, en 1995 y en 1996. Había vuelto a manifestar en términos aún más firmes su amonestación al Gobierno, a efectos de que se abolieran todas las disposiciones legales y de que se abandonaran de inmediato todas las prácticas en contradicción con el Convenio. Para subrayar su preocupación, había colocado sus conclusiones en párrafos especiales en su informe y en 1996 había mencionado el caso como de falta continua de aplicación de un Convenio ratificado. Sin embargo, el Gobierno no había tomado aún medidas, excepción hecha de denegaciones, retrasos y engaños. Por último, tras muchos años de intentos de persuasión al Gobierno de que cumpliera con sus obligaciones acordadas y de que se pusiera fin a la miseria de cientos de miles de víctimas de esta práctica aberrante, se presentó una queja en virtud del artículo 26 de la Constitución, que fue inmediatamente aceptada por el Consejo de Administración. En marzo de 1997, se estableció una Comisión de Encuesta, que había celebrado audiencias en noviembre de 1997 y visitado la región a principios de 1998. El régimen militar pudo haber participado en las audiencias y haber presentado sus propios testigos. Pudo haber cooperado con la Comisión de Encuesta cuando viajó a la región, pero había optado por la negativa y hasta prohibió a la Comisión la entrada al país.
A pesar de esta total falta de cooperación, la Comisión de Encuesta completó su trabajo y presentó un documento de casi 400 páginas. La Comisión concluyó que son muchas las evidencias que muestran el constante recurso al trabajo forzoso impuesto a la población civil a lo largo y ancho de Myanmar por parte de las autoridades y de los militares, en labores tales como el acarreo, la construcción, el mantenimiento, y los servicios en los campamentos militares, otros trabajos en apoyo de las labores militares y agrícolas y trabajos en otros proyectos de producción emprendidos por las autoridades o por los militares, algunas veces a beneficio de personas privadas, así como la construcción y el mantenimiento de carreteras, vías férreas, puentes y otras obras de infraestructura. La Comisión de Encuesta concluyó también que el trabajo forzoso en el país es realizado en gran medida por mujeres, niños y personas de edad avanzada, y que el peso del trabajo forzoso es especialmente grande para los grupos étnicos no birmanos, especialmente en zonas en las que existe una importante presencia militar.
La Comisión de Expertos asumió las recomendaciones de la Comisión de Encuesta. Entre éstas, se insta al Gobierno a la adopción de todas las medidas necesarias para garantizar que los textos legislativos pertinentes, y de modo particular la ley de aldeas y la ley de ciudades, se armonicen con el Convenio, tal y como viene prometiendo el Gobierno desde hace más de 30 años. La Comisión de Encuesta insistió también en que las autoridades, especialmente los militares, no deberían imponer más trabajo forzoso. Por último, la Comisión de Encuesta destacó que la facultad de imponer un trabajo obligatorio seguiría siendo moneda corriente, salvo que se iniciaran acciones legales contra los responsables. Por consiguiente, se requiere información acerca de si se había sancionado a algunos delincuentes.
En su reunión de marzo de 1999, los miembros tripartitos del Consejo de Administración hicieron un llamamiento al Gobierno para que introdujera todos los cambios necesarios en las leyes a efectos de armonizarlas con el Convenio, el 1.° de mayo de 1999. Solicitaron también al Director General que presentara un informe hacia el 21 de mayo de 1999 sobre las medidas que el Gobierno había adoptado para cumplir con las recomendaciones de la Comisión de Encuesta. Se debería felicitar al Director General y a la Oficina por haber realizado un informe tan exhaustivo y bien documentado en tan breve período de tiempo.
El Director General invitó al Gobierno a que le informara detalladamente, el 3 de mayo de 1999 a más tardar, de cualquier medida que se hubiese adoptado en torno a cada una de las recomendaciones de la Comisión de Encuesta. Invitó también a los Estados Miembros y a las organizaciones de trabajadores y de empleadores a que comunicaran información. Catorce gobiernos, la FAO, el ACNUR, la ONUDI, el FMI y el Banco Mundial, así como muchas organizaciones laborales, organizaciones de empleadores y de derechos humanos, además de la exiliada Federación de Sindicatos de Myanmar, respondieron a la solicitud de información. El informe del Director General contiene nueva documentación que fundamenta las conclusiones de la Comisión de Encuesta, según la cual prevalece en todo el país una variedad de formas de trabajo forzoso. Aportó nuevas evidencias de la continuada utilización del trabajo forzoso virtualmente en todos los estados étnicos del país, como parte de la campaña dirigida a destruir las aspiraciones de las minorías étnicas. Contiene también pruebas del continuado recurso al trabajo forzoso en zonas de Myanmar. Son asombrosos el alcance y la magnitud de la información contenida en el Informe de la Comisión de Encuesta y en el del Director General.
La información anterior aportó el contexto para la información comunicada por el Gobierno. Este indicó, en una carta de 18 de mayo de 1999, dirigida al Director General, que la orden núm.1/99 impone a las autoridades pertinentes que no se ejerzan las facultades que la ley de aldeas y la ley de ciudades les confieren. Esta carta supone una clara admisión de que el Gobierno no había modificado la ley el 1.° de mayo de 1999, tal y como había solicitado el Consejo de Administración. De hecho, el Director General reconoció en su informe que la orden no representa una modificación de las dos leyes, como recomendara la Comisión de Encuesta. Además, podría ser invertida en cualquier momento.
El representante gubernamental tampoco comunicó información nueva alguna que diera algún indicio de que había aplicado las demás recomendaciones. El único elemento nuevo presentado por el representante gubernamental viene dado por la sugerencia de que todas las pruebas recogidas previamente eran anteriores al 14 de mayo de 1999 y la entrada en vigor de la nueva orden había modificado radicalmente la situación.
Los miembros trabajadores recordaron que, en fecha tan reciente como el 1.° de mayo de 1999, el Presidente del Consejo de Paz y Desarrollo del Estado, Senior General Than Shwe, instó a los trabajadores a que se cuidaran de los nuevos colonialistas que se mezclaban y ejercían un control en las organizaciones internacionales bajo una apariencia de salvaguardia de los derechos humanos y los derechos de los trabajadores. Dos semanas más tarde, en una conferencia de prensa celebrada durante la 13.ª reunión de Ministros de Trabajo ASEAN, el régimen militar reiteró su persistente y general negación de la existencia de trabajo forzoso en Myanmar, y argumentó una vez más que constituye una de las nobles tradiciones del pueblo de Myanmar el contribuir libremente con su trabajo, dado que creen que el trabajo voluntario los beneficiará en su existencia presente y futura. Estos comentarios revelan la verdadera naturaleza de la cooperación del régimen con la OIT.
Como conclusión, los miembros trabajadores citaron, de las conclusiones de la Comisión de Encuesta, el párrafo que considera que «la impunidad con la que los funcionarios del Gobierno, en particular los militares, tratan a la población civil como una fuente ilimitada de mano de obra forzosa no remunerada y como sirvientes a su disposición forma parte de un sistema político basado en la utilización de la fuerza y la intimidación con el fin de denegar al pueblo de Myanmar la democracia y el Estado de derecho. La experiencia de los últimos diez años tiende a demostrar que el establecimiento de un gobierno libremente elegido por el pueblo y la sumisión de todas las autoridades públicas al Estado de derecho son, en la práctica, condiciones indispensables para suprimir el trabajo forzoso en Myanmar». La Comisión de Encuesta espera y confía en que en un futuro cercano se introduzcan cambios en la vieja orden, dejando lugar para la nueva, con arreglo a la cual todos en Myanmar tendrán la oportunidad de vivir con dignidad humana y desarrollar plenamente su potencialidad, a través de la elección libre, no existiendo sujeción ni esclavitud de unos por otros. Finalizó manifestando que esto podría darse sólo si se restaurara la democracia, de modo que el pueblo en su totalidad pudiese ejercer el poder para el bien común. Los miembros trabajadores reafirmaron que, hasta que se produjeran esos cambios fundamentales, ni siquiera podría darse inicio al reto de liberar al país de decenios de trabajo forzoso.
Los miembros empleadores declararon haber tomado nota de que la Comisión de Expertos ha comenzado a publicar las observaciones en este caso a principios de la década de 1990 y que este caso no es nuevo en la Comisión de la Conferencia, la cual ha tomado debida nota en párrafos especiales en el pasado. En este lapso, hubo también una reclamación presentada en virtud al artículo 24 de la Constitución y una queja en virtud del artículo 26. Enfatizaron que toda la información que les fue presentada sólo puede confirmar su aprensión previa sobre la gravedad de la situación en Myanmar. Sostienen que la situación es simple pero triste y en tal sentido citan la siguiente frase del informe de la Comisión de Encuesta: «existe abundante evidencia demostrando el uso perverso del trabajo forzoso impuesto a la población civil a través de las autoridades de Myanmar y los militares para la construcción, mantenimiento y servicio de los campos militares, otro trabajo en apoyo de los militares para el transporte de carga, la construcción, el mantenimiento y el servicio de los campos militares, otros trabajos para el ejército, trabajos agrícolas, desmonte de terrenos y otros proyectos de producción realizados por las autoridades o el ejército, y algunas veces para el provecho de particulares, la construcción y mantenimiento de carreteras, vías férreas y puentes, obras de infraestructura y muchos otros trabajos. El trabajo forzoso en Myanmar es mayormente efectuado por mujeres, niños y personas mayores como asimismo otras personas de alguna otra manera incapacitadas para trabajar. Toda la información y evidencia presentada a la Comisión muestra que no se toma en cuenta en absoluto por parte de las autoridades la seguridad y la salud, como tampoco las necesidades básicas de las personas que llevan a cabo las tareas forzosas y obligatorias y que en muchos casos mueren o resultan heridas». Recuerdan que la preocupación que surge está fundada en disposiciones de la ley de aldeas y ciudades, y más particularmente sobre los problemas en la práctica. Mientras que existe efectivamente una ley que castiga a quienes contratan a una persona en contra de su voluntad (artículo 374 del Código Penal), enfatizan que esta disposición no se aplica y que el trabajo forzoso se continúa imponiendo y ordenando por las autoridades.
Destacan que la Comisión de Encuesta raramente utiliza términos tan severos como aquellos que se encuentran en el informe sobre trabajo forzoso en Myanmar, que hablan de una «amplia y sistemática» utilización del trabajo forzoso y obligatorio «sin tomar en cuenta en absoluto la dignidad humana, la seguridad y la salud y otras necesidades básicas de la población de Myanmar». Enfatizaron en las tres recomendaciones principales de la Comisión de Encuesta: i) que los textos legislativos correspondientes sean enmendados como ha sido requerido por la Comisión de Expertos y prometido por el Gobierno durante más de 30 años; ii) que en la práctica actual no más trabajo forzoso u obligatorio sea impuesto por las autoridades, en particular el ejército, y iii) que las penalidades que se impongan en virtud del Código Penal sean estrictamente ejecutadas toda vez que el poder para imponer el trabajo obligatorio no va a dejar de ser admitido sino se obliga a quienes lo emplean que afronten su responsabilidad penal. En opinión de los miembros empleadores, toda vez que la línea entre el trabajo ordinario y el trabajo forzado se ha vuelto tan borrosa, como lo confirma en su declaración el representante gubernamental al referirse al hecho de que la población tradicionalmente contribuye en las tareas con el objeto de que los proyectos para mejorar la infraestructura del país sean implementados a la brevedad, enormes esfuerzos deben ser efectuados para cambiar la actitud y para informar a la población de los cambios en la práctica. Luego hicieron referencia a la declaración del representante gubernamental indicando que el informe de la Comisión de Encuesta es totalmente infundado y con imputaciones tendenciosas y que los hechos alegados son acusaciones manifiestamente falsas y motivadas políticamente. Los miembros empleadores consideraron que esto ilustra la actitud del Gobierno de que no es necesario hacer cambios y no se hará ninguno. Ahora bien, el Gobierno indicó también su intención de cooperar con la OIT para cumplir las recomendaciones. Los miembros empleadores consideraron que la respuesta del Gobierno seguía ilustrando una actitud y un criterio contradictorios, y una falta de credibilidad. Haciendo referencia a la orden 1/99 emitida el 14 de mayo de 1999, pusieron en duda que un instrumento de ese tipo pueda enmendar una ley y que el Gobierno tenga en efecto intención de cumplir las recomendaciones. Como la orden disponía que toda ley en vigor debería aplicarse si no se aplicaban las disposiciones de la orden, los miembros empleadores afirmaron que esto mostraba claramente que el Gobierno no tenía ninguna intención de abrogar o enmendar la legislación en cuestión.
Con respecto a la recomendación de que se tomen medidas concretas para poner freno a la actual práctica de leyes públicas del ejecutivo promulgadas, y dadas a conocer a todos los niveles de clase militar y de toda la población, el representante gubernamental había puesto de manifiesto que la nueva orden se había distribuido a 16 autoridades y, de ese modo, en su opinión, había cumplido con este requisito. El representante gubernamental había dicho también que todo aquel que no cumpliese la nueva orden incurriría en sanciones; sin embargo, en opinión de los miembros empleadores, tales declaraciones sólo podían ser la prueba de una persistencia de la negativa del Gobierno a enmendar las leyes y a aplicar sanciones en virtud de las leyes vigentes.
Los miembros empleadores lamentaron no haber oído ninguna declaración clara del representante del Gobierno en la que se indicase una voluntad política de cambiar la ley y la práctica vigentes. Exhortaron a la Comisión a que tome nota con profundo pesar de que se prosigue la práctica del trabajo forzoso en Myanmar e inste al Gobierno en los términos más enérgicos posibles a que cumpla con sus obligaciones.
El miembro gubernamental de China espera que la Comisión tome nota de los progresos realizados por el Gobierno en la aplicación del Convenio, tal y como informara el representante gubernamental.
El miembro gubernamental del Reino Unido, hablando también en nombre de los miembros gubernamentales de Alemania, Austria, Bélgica, Canadá, Dinamarca, España, Finlandia, Islandia, Noruega, Países Bajos, Portugal y Suecia, declaró que el informe de la Comisión de Expertos había puesto de manifiesto nuevamente, de manera abrumadora, el recurso al trabajo forzoso y a otros abusos de los derechos humanos en Myanmar. Los gobiernos en nombre de los que habla habían expresado en muchas ocasiones, en la Comisión de la Conferencia y en otros ámbitos, una gran preocupación ante esta lamentable situación.
Recordó las investigaciones de la Comisión de Encuesta, que habían concluido que el régimen militar de Myanmar tiene la autoridad absoluta de explotar el trabajo forzoso bajo amenazas de tortura, de violación y de asesinato, y que la carga del trabajo forzoso en el país se siente de manera desproporcionada en las minorías étnicas y en otros grupos vulnerables que incluyen mujeres, niños y ancianos. La Comisión de Encuesta había recomendado que debería ponerse término al recurso al trabajo forzoso, con efecto inmediato, y que las autoridades deberían armonizar la legislación con el Convenio y reforzar las sanciones legales vigentes. A pesar de las reiteradas garantías dadas por el representante gubernamental, según las cuales el régimen está adoptando medidas para poner fin al recurso al trabajo forzoso, el informe reciente del Director General dejó claro nuevamente que no se habían aplicado las recomendaciones de la Comisión de Encuesta y que el pueblo de Myanmar sigue sufriendo abusos manifiestos y sistemáticos de los derechos humanos.
Al adoptar la Declaración de la OIT relativa a los principios fundamentales en el trabajo y su seguimiento, los 174 Estados Miembros de la OIT reafirmaron su compromiso con los principios centrales de los derechos humanos de la Organización, incluida la abolición del trabajo forzoso. Advirtió del inmenso daño que se ocasionaría a toda la Organización y a su sistema de control, incluso su descrédito, de no adoptarse medidas decisivas para garantizar que las autoridades de Myanmar cumplan con sus obligaciones para con la OIT sin más dilaciones. Deberían considerarse todas las opciones disponibles para asegurar el cumplimiento por las autoridades de Myanmar de sus obligaciones respecto de la Organización, y la Comisión de la Conferencia debería otorgar el mandato con la mayor claridad posible para el inicio de tales medidas.
La miembro gubernamental del Canadá señaló nuevamente que la situación en Myanmar sigue sin cambios. No se respeta verdaderamente la libertad sindical y prevalece el recurso al trabajo forzoso y al trabajo infantil. Myanmar es el país que más ha violado a través del tiempo los derechos fundamentales de los trabajadores y las normas internacionales del trabajo; sigue demostrando un total desdeño hacia los procedimientos de la OIT y hacia la opinión de la comunidad internacional, como se pone de manifiesto en la total falta de sinceridad y de sustancia de la declaración del representante gubernamental.
El caso se viene discutiendo en la OIT desde 1987, pero las autoridades de Myanmar no adoptaron medidas concretas para dar cumplimiento a las recomendaciones de la Comisión de Encuesta. Por consiguiente, instó con firmeza a las autoridades de Myanmar a la adopción de medidas inmediatas concretas para resolver la situación inaceptable que prevalece en el país. Expresó su acuerdo con la declaración formulada por el miembro gubernamental del Reino Unido según la cual existe un claro riesgo de que toda la Organización y su sistema de control caigan en descrédito de no adoptarse medidas decisivas a efectos de garantizar que las autoridades de Myanmar cumplan con sus compromisos en la OIT. Deberán considerarse todas las opciones disponibles a la hora de asegurar el cumplimiento por Myanmar de sus obligaciones respecto de la OIT.
El miembro trabajador de Colombia expresó que resulta increíble que a finales de siglo exista trabajo forzoso o condiciones de esclavitud en Myanmar. Indicó que durante años la Comisión de Expertos, la Comisión de Encuesta, así como los miembros de la Comisión de Aplicación de Normas insisten en una urgente solución del problema, quedando todo en promesas inconclusas del Gobierno de ese país. Recordó que la Comisión de Encuesta concluyó que a pesar de la negativa del Gobierno existe trabajo forzoso en Myanmar, el cual involucra a mujeres, hombres y niños. Manifestó que debe preguntarse al representante gubernamental de Myanmar qué clase de sociedad se pretende construir vulnerando la dignidad humana y hasta cuándo los miembros de la Comisión debían escuchar justificaciones que no solucionaban el conflicto. Concluyó instando al Gobierno para que termine de efectuar planteamientos retóricos citando textos legales y que adopte medidas concretas para terminar con el trabajo forzoso.
La miembro trabajador de Irlanda hizo hincapié en que el engaño y el doble lenguaje han sido los signos característicos de la actitud adoptada por las autoridades de Myanmar para con la comunidad internacional en general y la OIT en particular, como lo demuestra sin la sombra de una duda la cuestión del trabajo forzoso y el incumplimiento por este país del Convenio. La situación está descrita gráficamente en los informes de la Comisión de Encuesta y la Comisión de Expertos. La persistencia del trabajo forzoso a escala masiva ha saltado plenamente a la luz del día así como las responsabilidades personales e individuales de quienes han perpetrado este crimen contra la humanidad. La Comisión de Encuesta exigió que se enmienden la ley de aldeas y la ley de ciudades, que se ponga fin a la imposición del trabajo forzoso u obligatorio y que se adopten medidas legales en el marco del artículo 374 del Código Penal contra aquellos que han impuesto el trabajo forzoso. Como demuestra el informe presentado por el Director General al Consejo de Administración en mayo de 1999, estas condiciones no se han cumplido, y las autoridades han recurrido una vez más al engaño. En una carta dirigida al Director General, las autoridades pretendieron que las ofensivas disposiciones de las dos leyes habían sido suspendidas, como lo pedía la OIT, y que se había dado gran publicidad a esta medida. Sin embargo no sólo se ha descubierto que tal medida es nula y sin valor a tenor de lo que se dice en el informe más reciente de la OIT, sino que la información acerca de ese cambio no se difundió por la radio, la televisión y la prensa del país. Evidentemente, esto no es otra cosa que un cambio cosmético destinado a engañar a la OIT y a la comunidad internacional.
No obstante, la oradora manifestó que el movimiento internacional del trabajo y la comunidad internacional no se dejaría confundir por otra promesa más. El problema del trabajo forzoso no se limita a las leyes de aldeas y ciudades, sino que tiene sus raíces en el propio régimen que se sirve de él. Por consiguiente, es éste el que podría poner fin a esta práctica de inmediato si así lo desea.
Para concluir, la oradora dijo que la OIT ha de tomar todas las medidas posibles para poner fin a esta abominable práctica. Es necesario dar amplia difusión a los descubrimientos y conclusiones de la Comisión de Encuesta a través del sistema de las Naciones Unidas y en particular a todos los organismos que trabajan en Myanmar. La OIT tendrá que seguir vigilando de cerca la situación mientras persista. Se debe tener también en cuenta que los datos recopilados por la OIT podrían remitirse algún día al Tribunal Penal Internacional. Más allá de la violación del Convenio, el trabajo forzoso y la esclavitud constituyen crímenes contra la humanidad y como tales deben condenarse. Además, la OIT debe estudiar la posibilidad de revocar o restringir los privilegios concedidos al país en tanto que Estado Miembro de la OIT hasta que acate plenamente las recomendaciones de la Comisión de Encuesta y las normas internacionales básicas del decoro y del respeto por la humanidad, como se establece en el Convenio.
El miembro trabajador del Pakistán se une a los anteriores oradores en enfatizar su preocupación por la situación en el país. La diferencia entre libertad y esclavitud reposa en el derecho de decidir libremente, empleos remunerados y productivos. La esclavitud consiste en la imposición de tareas en contra de la voluntad de la persona implicada. Aquellos que creen en la dignidad humana y el respeto condenan el trabajo forzoso y la esclavitud. De hecho, fue uno de los objetivos fundamentales del movimiento laboral en su conjunto para combatir aquellos azotes, que destruyen la dignidad de la humanidad en todos los países. Estos principios fueron adecuadamente establecidos en la Declaración Universal de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, en la Declaración adoptada por la Cumbre Social y en la Declaración de la OIT relativa a los principios fundamentales en el trabajo y su seguimiento. El trabajo forzoso es un crimen contra la humanidad y debe ser detenido en cualquier lugar donde ocurra. La Comisión de Encuesta estableció sin lugar a dudas que la población de un país, incluyendo mujeres, niños, enfermos y lesionados, fue forzada a realizar tareas en contra de su voluntad bajo amenazas y abuso, tortura y violación.
Aunque la Comisión de Encuesta ha dejado en claro que la legislación actual debe ser modificada, las autoridades han simplemente adoptado una orden ejecutiva, la cual no tiene la autoridad legal para suspender las dos leyes en cuestión. Tampoco ha sido proporcionada información alguna sobre el número de personas que han sido condenadas por imponer trabajo forzoso, o sobre las medidas adoptadas. La Comisión debería expresar su gran preocupación por la situación y solicitar al país que, en lugar de tanta retórica sobre los principios en cuestión, tome una medida concreta para cumplir sus obligaciones frente a la comunidad internacional y dar aplicación a las recomendaciones de la Comisión de Encuesta.
El miembro trabajador del Canadá hizo hincapié en que las pruebas son abrumadoras y el crimen es atroz. Los trabajadores del Canadá se sienten profundamente ofendidos por la falta de cooperación del Gobierno con la OIT y la ininterrumpida práctica de trabajo forzoso en ese país. El Gobierno suministró por escrito la información, en la que manifiesta que elementos hostiles, mediante falsas alegaciones, han logrado persuadir a unos pocos miembros del Grupo de los Trabajadores para que presenten una queja en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT. Ahora bien, en la práctica, la queja fue sometida por 25 delegados trabajadores en la 83.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, los cuales eran todos miembros o miembros suplentes del Consejo de Administración. Este, de composición tripartita, decidió en su totalidad aceptar la queja con arreglo al artículo 26 y establecer la Comisión de Encuesta.
De conformidad con las conclusiones y recomendaciones de esta Comisión de Encuesta, el Consejo de Administración pidió al Gobierno que enmiende la ofensiva legislación antes del 1.º de mayo de 1999. El Gobierno no lo hizo, y de sus declaraciones por escrito se desprende que está haciendo caso omiso de esas recomendaciones. Por consiguiente, apoya el llamamiento para que la Comisión adopte las más severas conclusiones posibles en este caso, el peor de todos.
El miembro trabajador de Zimbawue recordó la conclusión a la que llegó la Comisión de Encuesta, según la cual hay pruebas suficientes de que se utiliza de manera penetrante el trabajo forzoso impuesto a la población civil por las autoridades gubernamentales y militares. Este trabajo forzoso se utiliza con distintos fines, como son la tala de árboles, las labores agrícolas, la construcción, el mantenimiento de carreteras, vías férreas y puentes, y a veces en provecho de particulares. El peor aspecto es que el trabajo forzoso recae sobre las mujeres, los niños y las personas de edad, incluidas aquellas que no son aptas para el trabajo. Esto es totalmente inaceptable por dondequiera que se mire. Pero la Comisión de Encuesta llegó también a la conclusión de que el Gobierno había mostrado un absoluto desprecio por la seguridad y salud, así como por las necesidades básicas de las víctimas del trabajo forzoso. Además, algunos de los que son forzados a trabajar son apaleados mientras realizan el trabajo forzoso. En contraste con las pretensiones del representante gubernamental de que se trata de falsas acusaciones por motivos políticos, hay que reconocer que la situación del país constituye realmente un caso extremo de ultrajes, torturas y esclavitud de sus ciudadanos.
Instó firmemente al Gobierno a que tome las medidas necesarias para cumplir inmediatamente las recomendaciones hechas por la Comisión de Encuesta. Exhortó a la Comisión a que haga uso de los términos más enérgicos posibles en sus conclusiones con la esperanza de que el Gobierno cumplirá con sus obligaciones.
El miembro trabajador de Grecia recordó que muy cerca de Ginebra se sufre el flagelo de una guerra en la cual la comunidad internacional ha decidido defender a una minoría étnica cuyos derechos son pisoteados. Después de haber leído la observación de la Comisión de Expertos, conviene interrogarse sobre la acción que debe llevar a cabo la comunidad internacional para defender a las etnias cuyos derechos son pisoteados en Myanmar, y cuya vida depende de una oligarquía. ¿Debe la Comisión atenerse a los cambios anunciados, o bien tomar medidas concretas para que se acabe el calvario del pueblo birmano? Aunque subrayando que la Comisión no es un tribunal, el orador indicó que si lo fuese, el Gobierno sería condenado a la pena máxima. El pueblo birmano ha sufrido ya demasiado tiempo y se debe poner fin a estos sufrimientos.
El orador interrogó al representante gubernamental de Myanmar sobre la situación de dos sindicalistas, pidiéndole que confirme si Myo Aung Thant y Khin Kyaw han sido condenados el 13 de junio de 1997 a cadena perpetua más 7 años de cárcel y a 17 años de cárcel respectivamente, y ello por qué motivos.
El miembro gubernamental de Indonesia declaró que ha seguido el presente caso con gran interés en el Consejo de Administración y en la Comisión de la Conferencia, y que comparte las preocupaciones expresadas por los miembros empleadores y trabajadores y numerosos miembros gubernamentales. En marzo de 1999, su delegación se reunió con las de varios otros países para solicitar al Consejo de Administración que le otorgara tiempo al Gobierno para responder a las conclusiones de la Comisión de Encuesta. También declaró que él le hubiera transmitido las preocupaciones del Consejo de Administración al Gobierno. En mayo de 1999, visitó el país y se encontró con representantes del Gobierno. Fue informado que dos equipos nacionales habían sido establecidos, uno compuesto por oficiales de alto grado y uno a nivel ministerial, para preparar la respuesta y comunicaciones a la OIT en relación a este caso. Ambos equipos han tomado varios pasos en relación a las conclusiones del Consejo de Administración y de la Comisión de Encuesta. Antes de dejar el país, el Gobierno promulgó la orden núm. 1/99 prohibiendo el ejercicio de las facultades en virtud de ciertas disposiciones de la ley de ciudades y de la ley de aldeas. Esto le pareció que era un importante paso del Gobierno dirigido en la dirección correcta hacia una acción concreta. De las conversaciones informales que mantuvo con los oficiales gubernamentales, y de las declaraciones efectuadas por el representante gubernamental, tuvo la impresión de que el Gobierno se comprometió a revisar ambas leyes.
Expresó su convicción de que, luego de un cierto período de tiempo, el Gobierno sería capaz de cumplir con las conclusiones de la Comisión de Encuesta y con el Convenio. Sin embargo, debe quedar claro que varios años son necesarios para modificar la legislación. La Comisión debería por lo tanto proporcionar apoyo al Gobierno para que pueda proseguir con los pasos que ya ha efectuado.
El miembro gubernamental de Estados Unidos expresó su total apoyo a las declaraciones hechas por los miembros gubernamentales del Reino Unido y del Canadá y recordó que la Comisión ha venido haciendo durante algunos años fuertes comentarios sobre la flagrante violación del Convenio por Myanmar. Las alegaciones de una utilización penetrante del trabajo forzoso impuesto a la población civil por las autoridades y los militares están avaladas por miles de páginas de pruebas. Los malos tratos afectan a las mujeres, a los niños, a las personas de edad y consisten en malos tratos físicos, asesinato y violación.
Las autoridades han prometido hacer cambios en cada una de las reuniones de la Comisión de la Conferencia y del Consejo de Administración, pero no se ha hecho ninguno. La Comisión de Encuesta recomendó que cesen estas horribles prácticas y estableció como plazo el 1.º de mayo de 1999 para que se procediese a los cambios legislativos. En respuesta a una petición hecha por el Consejo de Administración, el Director General publicó un informe dedicado al seguimiento de las recomendaciones de la Comisión de Encuesta. No menos de 10 organizaciones internacionales y 14 Estados Miembros enviaron información como contribución al informe. El Director General llegó a la conclusión de que, pese a la orden publicada el 14 de mayo de 1999, no hay ninguna indicación de que se haya dado cumplimiento a las recomendaciones de la Comisión de Encuesta. Las leyes de aldeas y de ciudades no sufrieron enmienda; la práctica del trabajo forzoso y obligatorio sigue siendo generalizada; y no se ve que se haya tomado medida alguna con relación al artículo 374 del Código Penal para castigar a quienes imponen el trabajo forzoso. Siguen estando en riesgo las vidas de miles de ciudadanos y la paciencia ha tocado a su fin. Es hora de que la Organización tome serias medidas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones que el Gobierno aceptó voluntariamente al ratificar el Convenio.
El miembro trabajador de Alemania declaró que si una nueva prueba era necesaria sobre la falta de voluntad política por parte del Gobierno de Myanmar para mejorar la situación, ésta ha sido provista en abundancia por su reacción a las recomendaciones de la Comisión de Encuesta. Las informaciones comunicadas por escrito demostraron que el Gobierno considera que ya ha cumplido la segunda de las recomendaciones de la Comisión de Encuesta al promulgar la orden núm. 1/99 del 14 de mayo de 1999. La Comisión de Encuesta instó al Gobierno a que tomara las medidas necesarias para asegurar que el trabajo forzoso u obligatorio no sea impuesto por las autoridades. El Gobierno dio la impresión de que creyó que había resuelto el problema con la promulgación de una página y su transmisión a 16 entidades oficiales. Está de acuerdo con oradores previos de que medidas más severas deben ser recomendadas por la Comisión en sus conclusiones sobre este caso.
En su respuesta, el representante gubernamental manifestó que había escuchado con gran paciencia a todos los oradores. Es necesario tener presente la especial situación de cada país y las especiales circunstancias de sus legisladores. El Convenio es un tratado internacional de decreto internacional. Ahora bien, cada país tiene su propio sistema de derecho nacional o municipal a través de los cuales se ponen en vigor las disposiciones del Convenio. No hay, por lo tanto ninguna práctica uniforme para aplicar los tratados a nivel nacional. Su país posee su propio sistema de aplicación y enmienda de la legislación. Si no hubiese habido ninguna voluntad política, no se habría adoptado ninguna medida.
Según consta en trabajos de especialistas de derecho internacional, es su opinión, que no hay práctica uniforme sobre la aplicación en el área local, cada país tiene sus propias particularidades en lo referente a promulgación y publicación de tratados, aprobación legislativa de los tratados y otros. Según la manera en la cual su derecho interno está estructurado, el Estado tiene completa libertad de acción bajo el derecho internacional, y el derecho municipal constituye una cuestión interna en la cual ningún otro Estado tiene derecho a inmiscuirse, a condición de que el derecho municipal pueda dar efecto a todas las obligaciones internacionales del Estado. Esta es la opinión y la práctica internacional de los especialistas en derecho internacional y constituye fuente de derecho internacional.
La orden 1/99 constituye estrictamente una legislación municipal, originada según la práctica referida anteriormente. La legislatura, que es la autoridad legal para dictar leyes, puede realizar enmiendas a la legislación a través de órdenes, en el sistema legal de Myanmar. Aquí se dicta una orden al Ministerio del Interior a través de un memorándum para emitir una orden a fin de detener la aplicación de la legislación contraria a la ley de aldeas y ciudades. Por consiguiente, las disposiciones incompatibles con el Convenio núm. 29 no se aplican. En Myanmar, las órdenes pueden detener la aplicación de ciertas leyes a fin de compatibilizar la legislación con un tratado. Es el modus operandi sobre cómo se debe hacer para compatibilizar la ley local con el Convenio. Esto es reconocido al derecho interno por el derecho internacional y Myanmar ha cumplido esa condición.
Como ya se afirmó, Myanmar detiene la aplicación de conformidad con sus derechos soberanos bajo el derecho municipal y según su práctica legal interna reconocida por el derecho internacional. La orden ha sido dada por la Legislatura y el Ejecutivo ha emitido una orden. Sin embargo, la adopción de la orden núm. 1/99 constituye un paso adelante. La autoridad legislativa dio las instrucciones necesarias y la orden fue adoptada por el Ejecutivo. Con ello se puso fin a las ofensivas disposiciones de la ley de aldeas y de la ley de ciudades. Señaló a este respecto que el 15 de mayo de 1999 hubo una conferencia de prensa con ocasión de la reunión de ministros del trabajo de Asia en la cual se dio publicidad a la adopción de las medidas encaminadas a poner fin a la aplicación de las disposiciones ofensivas, de conformidad con el sistema jurídico del país. Reafirmó la libertad de acción de cada Estado para dar efecto a las medidas necesarias con arreglo a su propio sistema.
En respuesta a las preguntas hechas por el miembro trabajador de Grecia, afirmó que si las pruebas demuestran que una persona ha infringido la ley, incurrirá en las sanciones pertinentes. Afirmó que en Myanmar nadie está por encima de la ley y que todo individuo que la infrinja debe ser penalizado. En el mismo sentido, la persona es penalizada por haber infringido la ley y no porque sea trabajador. Si hubiera algún caso en el cual alguien haya transgredido la ley en materia de trabajo forzoso, después de haber sido promulgada la ley, y aunque hubiera sólo un caso, por favor informe a las autoridades de Myanmar y se emprenderán las debidas acciones legales. Hizo hincapié en que su país se encontraba en situación de paz y que no estaba comprometido en ninguna guerra. Esta paz no tiene precedentes desde la independencia. Si fuese a formularse una solicitud oficial escrita de información sobre los casos en cuestión, sería objeto de la debida consideración.
El orador reiteró las diferencias de los sistemas y circunstancias legales nacionales y reiteró además que si no hubiese habido voluntad política, no se habría adoptado la orden núm.1/99. El país se encuentra en proceso de elaboración de una nueva Constitución. Una vez que ésta haya sido adoptada, se revisarán todas sus leyes. Es preciso que los miembros de la Comisión den prueba de consideración y comprensión por la situación del país. El acatamiento de las conclusiones de la Comisión de Encuesta exige un cambio de la ley. A tal respecto, se ha dado publicidad a la orden núm. 1/99.
El miembro gubernamental de Sri Lanka propuso que, en vista de los pasos legales tomados por el Gobierno para modificar la legislación, la Comisión debería darle consideración a la fijación de un calendario para que el Gobierno dé efecto a las recomendaciones de la Comisión de Encuesta.
El miembro trabajador de Grecia declaró que el representante gubernamental de Myanmar no dio respuesta a las cuestiones referidas a la condenación de dos personas mencionadas anteriormente y expresó su deseo de que esta situación sea consignada en el acta. Se preguntó además sobre la naturaleza de la paz que el Gobierno afirma querer instaurar en el país.
La Comisión tomó nota de la información escrita y oral facilitada por el Gobierno, y de la consiguiente discusión. Tomó nota en particular de la posición del Gobierno, según la cual los resultados de la Comisión de Encuesta y de la Comisión de Expertos carecían de fundamento y de que el informe del Director General, de fecha 21 de mayo de 1999, entregado a los miembros del Consejo de Administración, sobre las medidas adoptadas por el Gobierno para cumplir las recomendaciones de la Comisión de Encuesta, estaban basadas en una información falsa y engañosa. La Comisión tomó asimismo nota de la publicación de la orden núm. 1/99, de 14 de mayo de 1999, en la que se dan instrucciones para que no se ejerza la facultad de requisar mano de obra para trabajos forzosos en virtud de la ley de ciudades de 1907 y de la ley de aldeas de 1907.
La Comisión recordó la larga historia del caso y la serie de acciones adoptadas por los órganos de control de la OIT, entre otras las recomendaciones de la Comisión de Encuesta establecida por el Consejo de Administración. Consideró que las explicaciones dadas por el Gobierno no se corresponden con los descubrimientos y recomendaciones, detallados y bien fundamentados, de la Comisión de Encuesta y de la Comisión de Expertos. Tomó nota con gran preocupación de los resultados de la Comisión de Encuesta, según los cuales hay disponible una información convincente de que en Myanmar sigue habiendo trabajo forzoso y obligatorio en muy gran escala. La Comisión lamentó que el Gobierno no hubiese autorizado a la Comisión de Encuesta a visitar el país para verificar por sí misma la situación. También podría haber sido ésta la ocasión para el Gobierno de presentar ante la Comisión su propia posición de manera muy objetiva e imparcial. Lamentó que el Gobierno no hubiese mostrado inclinación alguna por cooperar con la OIT a este respecto.
Exhortó al Consejo de Administración, a la Comisión de Expertos y a la Oficina a que sigan tomando todas las medidas posibles para asegurar la observancia por Myanmar de las recomendaciones de la Comisión de Encuesta, que confirman y amplían las propias conclusiones anteriores de la Comisión de Expertos.
Los miembros trabajadores, en vista de que el Gobierno persiste en no dar aplicación a las conclusiones de la Comisión de Encuesta, instó a la Comisión a que haga constar sus conclusiones en un párrafo especial de su informe por razón de incumplimiento flagrante, persistente y repetido de las disposiciones de un convenio ratificado.
Los miembros empleadores observaron que el caso es especialmente grave, y que la Comisión ha lidiado con él en varias ocasiones anteriores, expresando su profunda preocupación en un párrafo especial de su informe. Por consiguiente, sería coherente y apropiado hacer constar una vez más sus conclusiones en un párrafo especial por falta continua de aplicación de un convenio ratificado.
La Comisión decidió incluir este caso en un párrafo especial de su informe y mencionarlo como un caso de falta continua de aplicación de un convenio ratificado.
Pakistán (ratificación: 1957). Un representante del Gobierno de Pakistán indicó que se firmó un acuerdo del Gobierno con el Programa Internacional de Erradicación del Trabajo Infantil (IPEC) de la OIT y la Asociación de Fabricantes y Exportadores de Tapices del Pakistán (PCME) sobre la eliminación del trabajo infantil en la industria de fabricación de tapices el 22 de octubre de 1998. El acuerdo establece un proyecto para la supresión progresiva, durante un plazo de 36 meses, del trabajo infantil de aproximadamente 8.000 niños en la industria de fabricación de tapices. Subrayó que se ha celebrado este acuerdo con el propósito general de cumplir con el plazo previsto en la Declaración de Male (Maldivas) de la Asociación para la Cooperación Regional en Asia del Sudeste (SAARC) para la erradicación del trabajo infantil a fines del año 2010. Los otros objetivos incluyen luchas contra la admisión de menores a la industria, así como erradicar el trabajo de los menores que ya trabajan en la industria.
El compromiso del Gobierno para erradicar el trabajo en régimen de servidumbre se refleja en el hecho de que, el 21 de mayo de 1997, firmó un acuerdo con la Comisión Europea y la OIT para lanzar un programa para erradicar el trabajo infantil en régimen de servidumbre en Pakistán. El programa también tiene por objeto: mejorar la concienciación sobre las prácticas de explotación del trabajo infantil, incluidos el trabajo infantil en régimen de servidumbre y en condiciones peligrosas; aumentar la capacidad de los mecanismos gubernamentales y de las organizaciones de empleadores y trabajadores y las no gubernamentales para evitar que los menores trabajen en régimen de servidumbre y su admisión a este tipo de trabajo. El programa se centra en un grupo relativamente reducido de niños en régimen de servidumbre y en sus familias. Su enfoque principal se centra en la rehabilitación.
Aún no se ha llevado a cabo ningún estudio sobre el trabajo infantil y en régimen de servidumbre. Sin embargo, subrayó que se considera que el estudio IPEC toma en cuenta todos los niños trabajadores, incluidos los que trabajan en régimen de servidumbre. Aparte del Gobierno, la Comisión de Derechos Humanos es el único órgano en Pakistán que puede facilitar estadísticas sobre el número de trabajadores en régimen de servidumbre. Indicó que el problema existe aunque casi exclusivamente en la provincia de Sindh y en algunas regiones del Punjab. Estimó que el número de trabajadores en régimen de servidumbre, adultos y niños, oscila entre cinco y siete mil personas. Los esfuerzos desplegados para solucionar este problema se encuentran obstaculizados por el problema de la visibilidad. Dado que la ley prohíbe el trabajo en régimen de servidumbre, los que lo utilizan toman medidas considerables para ocultarlo. Dio varios ejemplos de redadas efectuadas para revelar casos de trabajo en régimen de servidumbre, concluyendo que el problema de la visibilidad presentaba un obstáculo a la aplicación plena y eficaz de la ley de 1992 sobre la abolición del sistema del trabajo en régimen de servidumbre. Confirmó que todo caso de trabajo en régimen de servidumbre registrado es investigado inmediatamente.
El Gobierno ha proporcionado estadísticas sobre los juicios y las condenas llevadas a cabo en virtud de la ley de 1991 sobre el empleo de los niños. Sin embargo, el Gobierno indicó que las estadísticas para el año 1998 no son completas. Por consiguiente, se anticipa que el total para 1998 sea notablemente más alto que las cifras mencionadas. Asimismo, el número de inspecciones también sería más alto, dado que otros juicios y condenas se llevan a cabo con arreglo a otras leyes relativas al trabajo infantil. Se están compilando todavía las estadísticas sobre las inspecciones realizadas en virtud de la ley de 1992 sobre la abolición del sistema del trabajo en régimen de servidumbre, las cuales se proporcionarán a la Comisión de Expertos en el próximo informe del Gobierno.
El Gobierno indicó que había iniciado una campaña de concienciación sobre el problema del trabajo infantil y en régimen de servidumbre a través de los periódicos, la radio y la televisión. Con este objetivo, el Ministerio del Trabajo (Departamento de Formación de los Trabajadores) ha publicado varios documentos, pósteres y panfletos y ha transmitido un documento en 13 episodios, lo cual ha creado mucho interés y mayor concienciación sobre el problema del trabajo infantil. Además de estas medidas, el Ministerio de Trabajo está organizando seminarios y mesas redondas en esta materia. El Ministerio del Trabajo también va a publicar un boletín informativo sobre el trabajo infantil titulado «El Futuro». El Ministerio está proporcionando copias de este boletín a la Oficina de la OIT en Islamabad.
En lo relativo a los comentarios de la Comisión de Expertos sobre si los recursos ante el Tribunal Federal de la Shariah afectan de alguna manera a la aplicación de la ley de 1992 sobre la abolición del sistema del trabajo en régimen de servidumbre y sobre si el Gobierno defenderá la ley ante el tribunal, señaló que el Gobierno tenía la obligación de sostener la ley. También indicó que su aplicación no se encuentra afectada por los recursos pendientes. Señaló que el Comité Consultivo sobre el Trabajo Infantil tiene como mandato supervisar la aplicación del plan de acción y de la política estratégica formulada por el Grupo de Trabajo sobre el trabajo infantil. El Grupo de Trabajo ha formulado un programa de la política sobre el trabajo infantil, así como un plan de acción. Los gobiernos de las distintas provincias están formulando planes de acción para poner en marcha la política estratégica en sus provincias. Indicó que la política estratégica y el plan de acción serán finalizados en cuanto se reciban todos los planes de acción de los gobiernos provinciales y que, sobre este punto, el Comité Consultivo empezará a actuar. El Gobierno comunicará toda la documentación pertinente adoptada por el Comité Consultivo en cuanto sea posible. Manifestó que la Comisión de Derechos Humanos del Pakistán es una organización no gubernamental que no forma parte del Gobierno. Su informe anual es un documento público que se vende en Pakistán. El representante del Gobierno indicó que el segundo informe periódico de Pakistán a la Comisión de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño se está preparando por la Comisión nacional de bienestar y desarrollo del niño (NCCWD). Cuando esté terminado, se suministrará una copia del informe a la Comisión de Expertos. En lo relativo a la composición de las Comisiones de Vigilancia, explicó que éstas son dirigidas por cada vice-presidente de distrito y que están compuestas por representantes de la policía, el poder judicial, las asociaciones de abogados, la autoridad municipal, los sindicatos, las organizaciones de empleadores y las organizaciones no gubernamentales. Las autoridades de los distritos están representadas en la Comisión. Por consiguiente, las quejas presentadas a la autoridad del distrito se someten automáticamente a la Comisión de Vigilancia. Se están realizando estadísticas sobre el número y la naturaleza de los casos presentados a los jueces de distrito, las cuales se proporcionarán a la Comisión de Expertos en cuanto estén disponibles. Los equipos de supervisión establecidos en 1997 han terminado sus visitas a las oficinas centrales de las provincias, poniéndose en contacto directo con las autoridades del distrito y con los miembros de las Comisiones de Vigilancia de los distintos distritos. Este año, el Secretario del Ministerio del Trabajo ha visitado las provincias de Punjab, Sindh y Balochistán y ha tenido reuniones con las autoridades provinciales sobre la aplicación de la ley sobre la abolición del sistema del trabajo en régimen de servidumbre. Además, se ha asegurado la participación de las organizaciones de trabajadores y empleadores en la Comisión de Vigilancia establecida a nivel de distrito con arreglo a la ley de 1992 y el reglamento de 1995.
El Gobierno ha tratado de limitar progresivamente el campo de aplicación de la ley de servicios esenciales de 1952, que actualmente se ha reducido a cinco categorías. Además, la reciente Comisión tripartita sobre la consolidación, simplificación y racionalización de la legislación laboral examinará la eventual modificación de la ley. Se proporcionará una copia del informe de la Comisión en tiempo oportuno. Para concluir, subrayó que su Gobierno está comprometido en la erradicación del trabajo infantil y en régimen de servidumbre. Pidió que la Comisión tomara nota de que el Gobierno había contestado a casi todos los puntos señalados por la Comisión y manifestó que contestaría a cualquier otra cuestión pendiente en la próxima memoria del Gobierno. Se refirió a la contribución financiera del Gobierno a través del Bait-ul-Mal para los programas de erradicación del trabajo infantil. Además, indicó que el proyecto Sialkot en la industria de fabricación de balones de fútbol sirve de modelo para otros países. Indicó que los empleadores y el Gobierno de Pakistán habían hecho notables contribuciones para la aplicación del programa y que los trabajadores de Pakistán, a pesar de condiciones financieras difíciles, también habían contribuido al programa. Reafirmó la voluntad del Gobierno de abordar el problema del trabajo infantil en régimen de servidumbre y expresó la esperanza de que la Comisión tomaría nota del compromiso de su Gobierno a este respecto.
Los miembros empleadores agradecieron al Gobierno la información proporcionada a la Comisión y señalaron que, de las doce solicitudes de información, hechas por la Comisión de Expertos, el Gobierno contestó exhaustivamente a nueve. Si bien la información ha sido muy útil, el alcance de la información solicitada ilustra las dimensiones del problema. Señalaron que este caso fue discutido doce veces desde 1982 y ha sido consignado tres veces en párrafos especiales. El caso se refiere al trabajo en régimen de servidumbre tanto de adultos como de niños, lo que es un difícil problema. Como el Gobierno señaló, el trabajo en régimen de servidumbre es por su naturaleza misma oculto; por consiguiente, es difícil obtener cifras exactas, pero no obstante sugirieron que las cifras presentadas por el Gobierno son excesivamente bajas. Afirmaron que el problema es difícil y requiere vigilancia sin descanso.
Sobre la cuestión del trabajo de los niños, acogieron con satisfacción las indicaciones de que el Gobierno ha estado adoptando una serie de medidas positivas, entre ellas mediante programas tales como el Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil, de la OIT, iniciativas de la Comisión Europea y del Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia. Tomaron asimismo nota de los reglamentos adoptados para aplicar las disposiciones de la ley sobre la abolición del trabajo en servidumbre, de 1992, y de la ley sobre el empleo de los niños, de 1991. Como consecuencia se han presentado casos ante el Comité de Vigilancia, que ha sido reforzado. Se recordó que ha hecho falta algún tiempo para que estos comités sean eficaces. Los miembros empleadores acogieron con satisfacción que el gobierno haya establecido también cuatro equipos de vigilancia encargados de evaluar la eficacia de estos Comités.
Con respecto al trabajo en régimen de servidumbre de los adultos, la Comisión de Expertos había solicitado información detallada sobre la función de los magistrados de distrito a tenor de la ley de abolición del trabajo en servidumbre, de 1992, para identificar, liberar, y readaptar a los trabajadores en régimen de servidumbre. Los empleadores manifestaron que unas de las flaquezas de esta ley es la debilidad relativa de las reglas que permiten la readaptación de los trabajadores en régimen de servidumbre liberados.
Por último, en lo que respecta al problema de las restricciones a la terminación del empleo para los empleados sin el consentimiento de sus empleadores, que puede desembocar en penas de prisión de hasta un año, señalaron que esto tenía que ver con los servicios esenciales. Hicieron hincapié en que el problema capital es la libertad de los trabajadores para poner fin a la relación de empleo con preaviso, y lamentaron que el Gobierno no haya facilitado información reciente sobre esta cuestión.
Para concluir, exhortaron al Gobierno a que tome a todos los niveles medidas encaminadas a abordar el estudio de la cuestión del trabajo en régimen de servidumbre. Aun aplaudiendo lo hecho por el Gobierno hasta la fecha, recalcaron que, dadas las dimensiones del problema, queda aún mucho por hacer.
Los miembros trabajadores agradecieron al representante gubernamental por las informaciones que había proporcionado. Recordaron que el caso de Pakistán había sido discutido cinco veces en el decenio de 1990 y que la última vez -- en 1997 -- la discusión había sido particularmente profunda. La Comisión siempre ha insistido ante el Gobierno para que refuerce considerablemente su accionar a fin de eliminar el trabajo en régimen de servidumbre de los niños y los adultos en la práctica. La legislación de base guarda conformidad con el Convenio desde hace algunos años pero el problema reside en la aplicación. Los comentarios de la Comisión de Expertos tienen como base, además de la memoria del Gobierno, las informaciones obtenidas dentro del marco de programas como IPEC y los comentarios de la Federación de Panpakistana de Sindicatos. Los comentarios de la Comisión de Expertos tratan del trabajo infantil en régimen de servidumbre y del trabajo en régimen de servidumbre en general y de las restricciones a la libertad de dejar el empleo.
En lo que se refiere al trabajo infantil en régimen de servidumbre y al trabajo en régimen de servidumbre en general, la Comisión de Expertos recordó la gravedad de los problemas señalados. Sobre la base de cifras que le habían sido comunicadas por el Gobierno y de informaciones estadísticas disponibles, la Comisión de Expertos estima que el número de niños que trabajan en el país oscila entre 2,9 y 3,6 millones (de cinco a catorce años). Además, según la Comisión de Expertos, el trabajo en régimen de servidumbre de los adultos parece persistir en vastas proporciones. El Gobierno nunca avanzó cifras detalladas sobre el trabajo infantil en régimen de servidumbre. Reconoce desde hace algunos años la amplitud del problema, pero se limita a criticar las estimaciones. En su opinión las cifras son exageradas. Sin embargo, los miembros trabajadores temen que las cifras avanzadas por la OIT sean próximas de la realidad.
Los miembros trabajadores insisten desde hace años para que Pakistán elabore programas de acción confiables, a nivel fundamentalmente de la sensibilización, de la detección, de la opresión, de la prevención y del acompañamiento de los niños liberados. El representante gubernamental indicó que se comunicarían a la Oficina las informaciones sobre las inspecciones y otras acciones emprendidas. Estas deberían ser examinadas por la Comisión de Expertos.
La Comisión de Expertos ha notado con interés que el Gobierno ha tomado medidas en cooperación sobre todo con IPEC, UNICEF y la Unión Europea. El acuerdo concluido entre el Gobierno, por un lado, e IPEC, por el otro, con el objetivo de erradicar el trabajo infantil en la industria de fabricación de tapices también debe ser tomado en cuenta. Esas medidas representan innegablemente un pequeño progreso, pero es necesario juzgarlas en relación con la amplitud del problema y con el impacto real a nivel de las provincias, municipalidades, sectores como la fabricación de ladrillos, trenzado de tapices, construcción y agricultura. Además, no se debe olvidar que ciertos movimientos sociales y asociaciones de Pakistán han hecho esfuerzos considerables de movilización contra el trabajo en régimen de servidumbre. Después de 1992, el Frente para la liberación de los trabajadores en servidumbre ha lanzado una campaña para la liberación de los niños en el sector de fabricación de tapices. Ha logrado liberar 30.000 niños y ha podido orientar 10.000 niños hacia la escuela. Entre esos 30.000 niños liberados se encontraba el niño Iqbal Masih, que ha sido entretanto asesinado en razón de su acción por la liberación. Ese caso es célebre. Lamentablemente, esas organizaciones no siempre tienen el apoyo de las autoridades públicas. Ciertas autoridades a nivel de las provincias y a nivel federal, a veces, han mostrado mayor disposición para neutralizar las acciones de las organizaciones sociales que para luchar por la liberación de los niños y de los adultos. El fundador del Frente para la liberación de trabajadores en régimen de servidumbre, Ehsan Ullah Khan, está perseguido por las autoridades por alta traición.
Según las informaciones de que disponen los miembros trabajadores, la eficacia y el número de comisiones de vigilancia operacionales serían muy limitados. Sin embargo, la acción de las comisiones de vigilancia es indispensable para impulsar los procedimientos y las demandas con el objetivo de liberar a los niños. Los tribunales dictan sentencias y ordenanzas a fin de liberar a los niños, pero la policía y la administración no se ocupan de aplicarlas.
Los miembros trabajadores estiman, al igual que la Comisión de Expertos, que es necesario reforzar considerablemente la sensibilización y los diferentes mecanismos y procedimientos. La Comisión de Expertos ha insistido para obtener más datos de la parte del Gobierno. Estos deberían referirse a los temas siguientes: modalidades de cooperación entre las comisiones de vigilancia y los magistrados; medios de que disponen las comisiones de vigilancia; procedimientos de funcionamiento de las comisiones de vigilancia incluidos los datos y cifras sobre la composición efectiva de las comisiones existentes: según las reglas en vigor, 18 categorías de personas pueden integrarlos y las organizaciones de trabajadores sólo disponen de un representante; los procedimientos previstos para liberar efectivamente a los niños afectados: según las informaciones de los miembros trabajadores, el reglamento de aplicación de la ley de 1995 no parece contener indicaciones sobre los procedimientos a seguir para liberar a los niños de la servidumbre; los presupuestos y programas previstos para reinsertar a los niños y adultos a fin de evitar que no recaigan en la servidumbre.
La célebre sentencia de la Corte Suprema de Pakistán pronunciada en 1988 declarando la inconstitucionalidad del trabajo en servidumbre ha suscitado esperanzas reales entre los trabajadores afectados. Se han adoptado dos leyes: en 1991, la ley sobre el empleo de los niños y, en 1992, la ley sobre la abolición del trabajo en servidumbre. Desde entonces, el trabajo en servidumbre continúa, fundamentalmente en el sector no estructurado y en la agricultura, porque la sensibilización de una parte importante de la población y de los funcionarios locales todavía no está a la altura de las expectativas.
El Gobierno menciona en su memoria una impugnación contra la ley sobre la abolición del sistema de trabajo en régimen de servidumbre, sobre la base de la Shariah. El Gobierno debería informar a la Comisión de Expertos sobre las repercusiones negativas de esta impugnación para la aplicación de la ley de 1992 y la obtención de la liberación de los trabajadores afectados. El Gobierno debería igualmente indicar las medidas adoptadas para pasar sobre esta impugnación. Los miembros trabajadores solicitan que se tenga en cuenta en las conclusiones de la Comisión, de su pedido y del de la Comisión de Expertos para que se proporcionen informaciones detalladas indispensables para conocer el impacto real de las medidas, acciones y programas anunciados por el Gobierno. Esas medidas, acciones y programas deberían estar a la altura de la gravedad de la situación.
En lo referente a las restricciones impuestas a la terminación de la relación de empleo, la Comisión de Expertos ha recordado nuevamente que hay disposiciones de leyes federales y provinciales sobre los servicios esenciales que prevén penas de prisión para los trabajadores que terminan su relación de empleo sin el consentimiento del empleador. El Gobierno parece haber reducido la lista de los empleos afectados, a cinco categorías, desde la última discusión en el seno de la Comisión. Sin embargo, esas leyes todavía no han sido modificadas. El Gobierno afirmó en varias ocasiones su intención de modificar las disposiciones de la ley, pero todavía no ha concretizado sus promesas. La Comisión de Expertos ha señalado que el Gobierno había mencionado en su memoria de 1996 que un grupo de trabajo tripartito había elaborado un informe y que el Gobierno estudiaría las recomendaciones contenidas en el mismo. No se ha proporcionado ninguna información al respecto ni durante la Conferencia de 1997 ni en la última memoria del Gobierno.
Los miembros trabajadores han concluido subrayando que la imposición de sanciones penales para que el trabajador continúe sujeto a un empleador constituye trabajo forzoso y que, en consecuencia, las conclusiones de la Comisión deben insistir sobre el hecho que el Gobierno tiene que cumplir sus promesas.
El miembro trabajador de Pakistán, declaró que Pakistán, que tiene 140 millones de habitantes, es un país importante. Afirmó que en el momento de su independencia se declaró que el país sería democrático e igualitario, en el que se aseguraría el derecho de los trabajadores. En lo que respecta a la afirmación del Gobierno de que los servicios considerados esenciales se están reduciendo en número para ser cinco, afirmó que estas categorías son de hecho en la actualidad más amplias que anteriormente. En 1998, el Gobierno se había comprometido a enmendar la ley sobre servicios esenciales (Funcionamiento), previa consulta tripartita; ahora bien, como señaló la Comisión de Expertos, desde entonces no se ha dado información alguna sobre las medidas que se había previsto adoptar o que habían sido adoptadas para enmendar esta ley y ponerla en conformidad con el Convenio.
El orador hizo referencia al caso de suspensión de los derechos sindicales de 130.000 trabajadores empleados en la mayor empresa de servicios públicos del país, a saber, la Administración de Desarrollo de Agua y Energía de Pakistán (WAPDA); exceptuando a ese servicio de la aplicación de la Ordenanza de Relaciones Industriales, de 1969, y de la Ordenanza del Empleo en la Industria y el Comercio (Reglamento), de 1968, por un período de 2 años. Declaró que como servicio esencial, el derecho de los trabajadores a poner fin a su relación de trabajo estaba estrictamente restringido, y se les denegaba el derecho a una investigación independiente. Los trabajadores están sujetos a un horario de trabajo más largo y se les exige que ejecuten un trabajo muy difícil en condiciones penosas. En su opinión, esto constituye una violación no sólo del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), sino también del Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111). Señaló que se había presentado ante el Comité de Libertad Sindical y ante la Corte Suprema una queja con relación al citado servicio. Indicó igualmente que estas restricciones no sólo habían sido ampliadas por el Gobierno a la WAPDA, sino también al KESC, cuyos derechos sindicales se han suspendido. Se les ha denegado a éstos la seguridad en el empleo, en comparación con otros trabajadores del país, en virtud de la autorización dada a la dirección de poder despedir sin causa a los trabajadores, todo esto en violación de los Convenios núms. 111, 87, 29 y 105, ratificados por el Gobierno de Pakistán. Estas restricciones han sido incluidas en la reciente ordenanza. Se refirió igualmente a los comentarios de la Comisión de Expertos sobre los Convenios núms. 87, 98 y 105, que indican que las restricciones de los derechos de los trabajadores del sector bancario, de los ferrocarriles y de las zonas francas de exportación son contrarias a los convenios ratificados y recomiendan incesantemente que se deroguen dichas restricciones injustificadas. Pidió al representante gubernamental que informase a la Comisión sobre si iban a levantarse estas restricciones y cuándo se haría, así como cuándo el Gobierno tenía intención de cumplir con las obligaciones que le imponen los pertinentes Convenios y la Constitución Nacional.
Declaró que las cuestiones de trabajo en régimen de servidumbre y del trabajo infantil son un flagelo y un crimen contra la humanidad. Como el Gobierno reconoció que esas prácticas siguen existiendo, exhortó al Gobierno a que dé prueba de la voluntad política necesaria para poner remedio a la situación. Recalcó que a los niños nacidos en el trabajo en régimen de servidumbre se les niega toda posibilidad de desarrollarse, y que esto está en violación de su derecho a la igualdad de oportunidades. Invitó al Gobierno a que asigne más recursos a la enseñanza y formación de los pobres, y a que asegure un castigo efectivo para quienes practican el trabajo en régimen de servidumbre, incluso imponiéndoles penas de cárcel, en lugar de multar solamente a los infractores. También citó el ejemplo de su sindicato, que abrió un centro gratuito de formación y ha comenzado a distribuir libros -- editados por uno de los principales sindicatos -- de manera gratuita y en escala reducida a los hijos de los trabajadores fallecidos o discapacitados, a efectos de promover la educación de los hijos de los pobres. Expresó su total apoyo a la eliminación de este azote del trabajo infantil y su aprecio al papel representado por la OIT/IPEC en Pakistán en las industrias del fútbol, quirúrgica y de alfombras en sus campañas de sensibilización de la necesidad de eliminar el trabajo infantil. Respecto de la cuestión de los comités de vigilancia, manifestó que éstos serían más eficaces si se permitiese a los sindicatos presentar querellas. Exhortó al Gobierno a ratificar y aplicar el Convenio sobre el trabajo infantil que se está discutiendo en la actual reunión de la Conferencia.
La miembro trabajador de Irlanda declaró que los comentarios muy detallados y extensos efectuados por la Comisión de Expertos eran una clara indicación del actual problema del trabajo infantil de niños y adultos en régimen de servidumbre en el país. Aunque pasaron diez años desde que la Corte Suprema declaró que el trabajo en servidumbre es inconstitucional, la Comisión de Expertos tomó nota de que todavía existen de 2,9 millones a 3,6 millones de trabajadores infantiles de entre 5 y 14 años de edad en el país. En relación con el trabajo de adultos en régimen de servidumbre, la Comisión de Expertos observó que pareciera que aún existe y en una gran escala.
Manifestó que la ley sobre la abolición del sistema de trabajo en régimen de servidumbre fue promulgada en 1992 y reglamentada para su aplicación en 1995. Un sistema administrativo elaborado se ha establecido, presumiblemente con el doble propósito de mantener y poner en práctica esta legislación. La Comisión de Expertos se refirió al siguiente grupo de organismos: Comisión Nacional para el Bienestar y Desarrollo del Niño; Comisión Consultiva sobre el Trabajo Infantil en Régimen de Servidumbre; Comisiones de Vigilancia a nivel provincial y de distrito; y cuatro equipos de vigilancia del Ministerio de Trabajo. Estos organismos y estructuras representan mecanismos de una red de trabajo para la vigilancia y el cumplimiento. Resulta por lo tanto muy difícil de entender por qué continúa siendo un fenómeno persistente y expandido en la infraestructura económica del país el trabajo de niños y adultos en régimen de servidumbre. El informe de la Comisión de Expertos proporciona una respuesta parcial en sus comentarios sobre la falta de transparencia en la manera en la cual estos organismos funcionan y están interrelacionados unos con otros. En efecto, había requerido una explicación de cómo cooperaban las Comisiones de Vigilancia y los magistrados de los distritos. También había indicado la ausencia de información sobre el número y tipo de casos presentados y tratados por los magistrados de distrito. La Comisión de Expertos buscó aclaraciones sobre el mandato y el impacto de la Comisión Consultiva sobre el Trabajo Infantil en Régimen de Servidumbre. Agregó que es necesario conocer, por ejemplo, si ha emitido informes o recomendaciones.
Expresó que en vista de la magnitud del problema del trabajo en régimen de servidumbre en Pakistán, cuestiones serias deben ser preguntadas a la Comisión sobre las fallas de estos mecanismos oficiales para impactar de una manera significativa sobre este problema en la práctica. Esta situación plantea dudas sobre el compromiso que las autoridades asumieron para abordar esta cuestión de una manera seria y eficaz. Existe una evidencia amplia que los esfuerzos para asegurar la liberación de los trabajadores en régimen de servidumbre fueron obstaculizados por la falta de cooperación de los oficiales locales. Los trabajadores en régimen de servidumbre se enfrentan a enormes dificultades cuando la policía rechaza regularmente inscribir sus quejas sobre cuestiones relacionadas con el trabajo en servidumbre por deudas, malos tratos y secuestros. Resulta por lo tanto claro que hasta que las autoridades, a todos los niveles, y en particular a nivel local, apliquen activa y consistentemente la ley sobre la abolición del trabajo en servidumbre. La práctica de niños y adultos en régimen de servidumbre ha florecido en Pakistán frente a la inercia, ineficiencia y falta de voluntad de la burocracia oficial.
Finalmente, expresó su preocupación por el acoso que sufren de parte de las autoridades los líderes y activistas de la organización no gubernamental Frente de Liberación de Trabajo en Servidumbre (FLTS). El arresto y la tortura de Zafar Yab, tesorero de la FLTS, debe ser deplorado. La falsa imputación por alta traición presentada contra Ehsan Ullah Khan, fundador de la FLTS, desacredita el sistema judicial y legal en el país.
El miembro trabajador de la India elogió el tratamiento dado por la Comisión de Expertos a este caso y compartió sus conclusiones. Declaró que el número de niños trabajadores en el país era muy superior a los 2,9 a 3,6 millones reconocidos por el Gobierno, era más bien de tres o cuatro veces superior a esta cifra. El Gobierno había afirmado que las cifras sobre el trabajo forzoso de niños previamente proporcionada por la Comisión de Expertos eran exageradas pero no proporcionó sus propias cifras. Tampoco proporcionó estadísticas sobre las inspecciones realizadas, los casos ante tribunales o el número de condenas y la naturaleza de las penas impuestas a los que violan las disposiciones legislativas sobre el trabajo infantil. Hizo hincapié en que, a pesar de que había disposiciones constitucionales y legales que prohibían el trabajo infantil en servidumbre, el problema era difícil de resolver puesto que estaba estrechamente ligado al muy poderoso tráfico de drogas que era floreciente en el país. Pidió que el Gobierno cumpliera con el Convenio, lo que requería en primer lugar la voluntad política de erradicar el trabajo en servidumbre. Subrayó que el abuso de niñas trabajadoras en particular requería acciones serias y urgentes. Las leyes por si solas no bastaban, e instó al Gobierno a trabajar en concertación con los interlocutores sociales sobre este particular, ya que éstos habían mostrado claramente que estaban deseosos de ayudarlo en la tarea. También solicitó que el Gobierno siguiera el ejemplo de India, que estaba preparando una legislación que establecía la edad mínima para el empleo en 14 años, lo cual resultaría en una disminución de la incidencia del trabajo forzoso y del trabajo infantil.
El miembro trabajador de los Estados Unidos declaró que le sorprendía y le complacía ver que el miembro trabajador de Pakistán estaba presente a fin de participar en la discusión, dada la crisis que habían estado enfrentando los sindicatos en Pakistán, en particular en relación a la reciente suspensión de los derechos sindicales de los trabajadores empleados en la Administración de Desarrollo de Agua y Energía de Pakistán (WAPDA).
Indicó que éste era un caso de problemas graves y continuados de trabajo en régimen de servidumbre y de trabajo infantil. Al mismo tiempo que notó que el Gobierno había dado algunos pasos para tratar el problema, se podía percibir la continua preocupación por parte de la Comisión de Expertos en relación a que la práctica seguía siendo muy amplia y que el Gobierno no parecía ser capaz o tener la voluntad de captar las dimensiones del problema. Muestra de esto es el hecho de que el Gobierno no ha proporcionado estimaciones fiables, al mismo tiempo que insistió en que las cifras basadas en la encuesta sobre trabajo infantil, llevada a cabo con la asistencia técnica del Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil de la OIT, eran exageradas. Notó que la Comisión de Expertos había solicitado que el Gobierno proporcionara cifras fiables recogidas a nivel de distrito, provincial y federal sobre el número de inspecciones realizadas, el número de demandas presentadas y el número de condenas y solicitó que el Gobierno enviara esta información a la brevedad. Afirmó, en conclusión, que había una preocupación creciente por parte de los trabajadores acerca de que la evolución política en Pakistán no se estaba moviendo en una dirección que condujera a que el Gobierno enfrentara con seriedad y globalmente la práctica ampliamente difundida y continuada de utilización del trabajo en servidumbre.
El miembro trabajador de Italia se sumó a la declaración de los miembros trabajadores y del miembro trabajador de Pakistán en cuanto a la complejidad de la situación en Pakistán. El país cuenta con una legislación conforme, pero, tal como lo demuestran las cifras, la situación real es extremadamente grave. Sería conveniente actuar a dos niveles. En primer lugar, se deberían reforzar las instituciones a nivel local asociando a esta acción las organizaciones de empleadores y los sindicatos. La tarea a realizar consistiría en un trabajo de sensibilización capaz de fomentar acciones positivas en la sociedad. A este respecto el Gobierno no debería poner obstáculos a las organizaciones no gubernamentales como la del Frente de Liberación del Trabajo Servil. En segundo lugar, el mercado de trabajo debería ser fortalecido. El desempleo y el hambre conducen a veces a los individuos a aceptar el trabajo en régimen de servitud. La cooperación económica internacional debería ser más importante y los recursos nacionales deberían ser dirigidos a aquellos sectores que pueden ayudar al desarrollo económico y a la educación.
El representante gubernamental declaró que su Gobierno compartía plenamente las preocupaciones expresadas por la Comisión de Expertos y los miembros de la presente Comisión. Informó a la Comisión que la cuestión del trabajo era competencia tanto de la jurisdicción provincial como federal, requiriéndose a los gobiernos provinciales que promulgasen leyes de aplicación de la legislación federal. Si bien en el plano federal se habían adoptado medidas para colaborar con los organismos de supervisión, se habían registrado atrasos que obedecían al hecho de que hay 106 distritos, cada uno de ellos con su propia comisión de vigilancia, que informa en distinta medida. Expresó el compromiso del Gobierno de obtener información y la esperanza de que en la próxima memoria a la Comisión de Expertos se proporcionasen mejores estadísticas.
Por lo que respecta a las cuestiones relativas a las estimaciones del Gobierno en relación con el alcance del trabajo infantil, afirmó que la cifra se basaba en una encuesta independiente y constituía un enfoque realista de la situación. Observó que el trabajo en régimen de servidumbre era imposible de percibir debido al éxito de los programas de concienciación que provocaban su ocultamiento. Sin embargo, cuando esas prácticas se descubren, los tribunales y los magistrados de distrito han adoptado medidas efectivas. Subrayó que su Gobierno había asumido el compromiso de poner término al trabajo en régimen de servidumbre y recientemente se había concentrado en adoptar medidas en el plano comunitario a este respecto, entre las que cabía mencionar el establecimiento de un grupo de periodistas para informar sobre el trabajo infantil en régimen de servidumbre, que había logrado algunos progresos.
Sobre la cuestión de la ley Sharia, declaró que ésta no admite la servidumbre, sino más bien el carácter sagrado de las relaciones contractuales y de los compromisos financieros. El trabajo en régimen de servidumbre y las obligaciones financieras consecuencia de esa situación corresponden a la jurisdicción de los tribunales ordinarios ya que la ley establece claramente la prohibición del trabajo en servidumbre.
Hizo hincapié en que el trabajo infantil no podía eliminarse de un día para otro, en particular dado que existen diversas dificultades que debían superarse, por lo que su Gobierno había solicitado la asistencia y ayuda de la OIT a ese respecto y se había comprometido a cumplir las obligaciones que le incumben en virtud del Convenio. En una reciente publicación de la OIT se había reconocido la necesidad de que además del Ministerio de Trabajo intervinieran también otros participantes, por lo que su Gobierno estaba tratando realmente de incluir varios grupos con objeto de abordar los problemas relativos al cumplimiento del Convenio. Expresó la esperanza de que el Gobierno pudiese indicar en su próxima memoria que se habían registrado progresos considerables.
En respuesta a una pregunta complementaria formulada por el miembro trabajador de Pakistán relativa a la ley de servicios esenciales (Funcionamiento), el representante gubernamental afirmó que el Gobierno no estaba orgulloso de esa parte de la legislación y que se recurría a ella sólo cuando estimaba que las situaciones habían llegado al extremo. Por lo que respecta a las cuestiones derivadas del conflicto en la Administración de Desarrollo de Agua y Energía de Pakistán (WAPDA), dijo que no estaba en condiciones de expresar comentarios; sin embargo, afirmó que el Gobierno tiene el propósito de fijar límites en los conflictos laborales y evitar los planteamientos destructivos y de confrontación, característicos de los conflictos en el pasado. Puso de relieve la necesidad de entablar el diálogo antes de adoptar medidas extremas. Las limitaciones sólo habían de imponerse por un corto período de tiempo de cuatro meses, aunque admitió que se había renovado la vigencia de una de las ordenanzas. A juicio del Gobierno, se trataba de un plazo corto con objeto de calmar los ánimos y resolver una situación difícil mediante el diálogo social.
El miembro trabajador de Pakistán respondió que sólo puede existir el diálogo social cuando existen sindicatos libres e independientes. Instó al Gobierno a que levantara las restricciones que afectan a los trabajadores de la Administración de Desarrollo de Agua y Energía de Pakistán (WAPDA) para que pudiese comenzar entonces un auténtico diálogo social.
El representante gubernamental afirmó que el punto tratado por el miembro trabajador de Pakistán tenía que ver con el Convenio sobre la libertad sindical y protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el cual no estaba en discusión en el presente momento. En lo que respecta al Convenio en cuestión, insistió en el hecho de que su Gobierno solucionó el problema y solicitó la ayuda de la Comisión para resolver las dificultades de su aplicación. Expresó su esperanza en que la lección aprendida con este Convenio tendría una cierta influencia en el país en lo que se refiere a la aplicación de otros convenios.
La Comisión tomó nota de la información detallada comunicada oralmente por el representante gubernamental y de la discusión que tuvo lugar a continuación. Recordó que la Comisión ya había discutido este caso en diversas ocasiones. En lo que respecta al trabajo forzoso infantil, tomó nota con interés del reciente acuerdo concluido con el Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (IPEC) para la eliminación del trabajo infantil en la industria de la elaboración de alfombras, así como de otras medidas comunicadas por el Gobierno para eliminar el trabajo infantil y el trabajo en régimen de servidumbre. Sin embargo, tomó nota con preocupación de la ausencia continuada de medidas prácticas para la compilación de estadísticas fiables sobre el número de niños que realizan trabajos forzosos en el país y para comunicar información sobre la labor de los mecanismos de control dentro del país, incluidas las comisiones de vigilancia. Solicitó al Gobierno que comunique información sobre las medidas adoptadas contra las personas que trabajan para la liberación de los trabajadores en régimen de servidumbre. Al tomar nota de las indicaciones según las cuales existe un gran número de niños que realizan trabajos en régimen de servidumbre en el país, expresó nuevamente la firme esperanza de que el Gobierno adopte todas las medidas adicionales posibles para valorar la magnitud del trabajo infantil en régimen de servidumbre en Pakistán y para proceder a su eliminación.
La Comisión tomó nota también de que muchos trabajadores adultos siguen realizando asimismo trabajos forzosos y solicitó al Gobierno que comunique información detallada, tal y como indicara la Comisión de Expertos, acerca de sus acciones dirigidas a identificar, liberar y rehabilitar a esos trabajadores. Por último, la Comisión instó nuevamente al Gobierno a que enmiende las leyes relativas a los servicios esenciales (funcionamiento), para armonizarlas con el Convenio en lo relativo al derecho de los trabajadores de dejar sus trabajos después de un preaviso razonable.
Perú (ratificación: 1960). El Gobierno ha enviado las informaciones siguientes:
En relación con la servidumbre por deudas que afecta a las comunidades Ashaninka y Ucayali, si bien en el pasado los Ashaninka estuvieron sometidos a la servidumbre por deudas mediante el sistema de «enganche o habilitación», la lucha por su emancipación y derechos sobre la tierra dio sus frutos a través de la creación de la Organización Indígena de la Región Atalaya (OIRA), la que luchó hasta obtener la tenencia de las tierras por parte de los Ashaninka, estableciendo lazos entre los indígenas y su territorio.
Los Ashaninka dueños de sus tierras se liberaron del dominio del patrón, es así que la Constitución reconoce que la tierra indígena y sus derechos sobre ésta son más fuertes que aquellos sobre cualquier propiedad privada, es así que se tituló las tierras de los Ashaninka. La titulación de las tierras ha sido el comienzo de un proceso de autodesarrollo.
La emancipación de los esclavos en Atalaya es un importante ejemplo de la liberación de los indígenas. La experiencia Ashaninka muestra que el derecho de autodeterminación es la antítesis de la esclavitud y que la base de esa libertad se refleja en el reconocimiento de los derechos territoriales.
Respecto a las acciones previstas por el Gobierno para el cumplimiento del Convenio, en particular la de velar por que no se dé la servidumbre por deudas en Atalaya y Ucayali, en Atalaya se ha visitado las comunidades nativas, campesinas y ganaderas que son la masa obrera de los extractores madereros, impartiendo charlas de carácter laboral, a fin de que los pobladores que trabajan tomen conocimiento sobre los derechos que les asisten. Estas visitas han sido coordinadas con ESSALUD y la Agencia Agraria de Atalaya.
En lo que resta de 1999 (de junio a diciembre) se ha programado realizar visitas de inspección en todos los centros laborales tanto para la zona urbana como para la zona rural, a efectuarse por la zona de trabajo y promoción social de Atalaya (región Ucayali).
Sobre el particular, cabe mencionar que se han presentado a la fecha tres denuncias ante la autoridad del trabajo relativas a prácticas de trabajo forzoso de nativos indocumentados y analfabetos, motivo por el cual los empleadores han sido sancionados de acuerdo a la ley.
Paralelamente, la OIRA viene realizando campañas en todas las comunidades nativas para documentar a los nativos y para que se beneficien de programas educativos.
Respecto a los trabajadores en Madre de Dios, cabe precisar que el trabajo de menores de edad, y en particular de niños en los lavaderos de oro de Madre de Dios, viene disminuyendo ostensiblemente por varios motivos entre los que se puede citar:
En cuanto a las acciones asumidas por el Ministerio de Trabajo, es importante mencionar que en 1996 se realizó un gran operativo en todo el departamento de Madre de Dios, con la visita de 328 centros mineros en los que se halló 1.614 trabajadores. En esta oportunidad se encontraron 54 menores de edad, 40 niños y 14 niñas, con edades entre los 10 y 18 años. Por este motivo se pidió a los empleadores que regularizaran la autorización de trabajo de menores, y que pagaran los adeudos. En un caso particular, una menor fue trasladada a un centro asistencial en razón de su delicado estado de salud.
Durante las vacaciones, los jóvenes de entre 16 y 18 años de edad, especialmente los del área rural y provincial montañosas de los departamentos de Cuzco, Apurímac y Puno, emigran hacia el departamento de Madre de Dios, en busca de trabajo que les permita obtener recursos para sufragar los gastos que demanda su educación.
Asimismo, las jóvenes de entre 16 y 18 años de edad suelen emplearse como ayudantes de cocina en los campamentos mineros. En 1996 se detectaron actos de ultraje sexual por parte de sus compañeros y patrones, situación que ha disminuido a raíz de las disposiciones impartidas a este efecto.
En realidad, el trabajo de menores de edad en el departamento de Madre de Dios, y especialmente en los centros de explotación auríferos, se incrementó en forma alarmante durante las décadas de los setenta y ochenta, época en que la explotación minera se realizaba en forma artesanal y por tanto se demandaba mayor cantidad de mano de obra. A partir de la presente década, por los problemas antes referidos, así como por la crisis económica mundial que ha afectado la economía nacional, se ha eliminado la participación de menores de edad. Finalmente, en Huaypetue se encuentran de manera permanente dos funcionarios del Ministerio de Trabajo para vigilar el cumplimiento de las normas laborales y para que atiendan los requerimientos de los trabajadores mineros en relación con sus derechos.
Lo antes expuesto confirma que el Gobierno está tomando todas la medidas necesarias para el cumplimiento del Convenio, en particular con el reforzamiento del sistema inspectivo en las zonas concernidas.
En lo referente al trabajo del interno procesado, la legislación nacional dispone los siguientes beneficios:
Constitución
Artículo 22 -- «El trabajo es un deber y un derecho. Es base del bienestar social y un medio de realización de las personas».
Artículo 23 (párrafo 3) -- «Nadie está obligado a prestar trabajo sin retribución o sin su libre consentimiento».
Código de Ejecución Penal
Artículo 65 -- «El trabajo es un derecho y un deber del interno. Contribuye a su rehabilitación».
Artículo 67 -- «El trabajo del interno es remunerado».
Al respecto, cabe mencionar que el trabajo es base del bienestar social, porque mediante él la sociedad puede obtener un mejor nivel de vida y progreso.
Con respecto a los internos en el país, la legislación nacional señala que el trabajo penitenciario no tiene carácter aflictivo ni es aplicado como una medida disciplinaria; tampoco atenta contra la dignidad del interno. Al contrario, uno de los principios del Código de Ejecución Penal se refiere a que la redención de la pena por el trabajo y la educación constituyen un beneficio penitenciario sin ser obligatorio; en caso contrario debería ser remunerado.
Además, el Gobierno propicia por medio de la educación que los reclusos cursen estudios en las universidades del país. Prueba palpable de ello es el convenio suscrito entre el Instituto Nacional Penitenciario (INPE) y la Facultad de Administración de la Universidad Inca Garcilaso de la Vega, propugnando que los internos estudien en el programa especial de profesionalización en ciencias administrativas de la mencionada Universidad que consiste en educación a distancia.
En conclusión, el Gobierno es sumamente respetuoso del Convenio y no existe trabajo forzoso en el país.
Una representante gubernamental se refirió ante la Comisión en primer lugar a la cuestión relativa a la servidumbre por deudas en las comunidades Ashaninkas de Atalaya y Ucayali. A este respecto, reiteró las informaciones comunicadas por escrito por el Gobierno y añadió que el Gobierno lleva a cabo acciones para verificar las condiciones de trabajo y el cumplimiento de los demás derechos laborales. Asimismo indicó que el trabajo conjunto con el Seguro Social en Salud (ESSALUD), que depende del Ministerio de Trabajo y Promoción Social, ha permitido que se les proporcione atención de salud periódica a los pobladores de dichas comunidades, elevando los niveles de salud e higiene de la zona.
En cuanto al trabajo de menores en la zona de Atalaya, reiteró las informaciones comunicadas por escrito y añadió que las sanciones impuestas a los empleadores han variado entre 10.000 y 15.000 dólares de los Estados Unidos, por empresa, atendiendo a que el número de trabajadores afectados por empresa en ningún caso superó el número de 50 trabajadores. Asimismo indicó que era consciente de que la realidad sobrepasa ampliamente las tres denuncias formuladas, razón por la que el Ministerio de Trabajo y Promoción Social ha dispuesto la supervisión constante de la zona para poder contar con la información suficiente que nos permita levantar un diagnóstico actualizado de la situación laboral de la región. Oportunamente se comunicará esta información a la Oficina.
En lo que respecta a los trabajadores de Madre de Dios, Kosñipata, Lares y otros, reiteró las informaciones comunicadas por escrito por el Gobierno y señaló que el Gobierno, preocupado por esta problemática, ha concertado con la OIT la instalación de un centro para la erradicación del trabajo infantil en las actividades mineras. También indicó que, a pesar de lo agreste de la geografía, el Ministerio de Trabajo y Promoción Social ha realizado diferentes operativos en el Departamento de Madre de Dios, durante los ejercicios 1996, 1997 y 1998, con los siguientes resultados. En cuanto a los resultados de estos operativos, reiteró la información comunicada por escrito por el Gobierno. Añadió que durante 1997 igualmente se realizó un operativo similar, habiéndose encontrado tres menores de edad laborando en los centros mineros y finalmente en 1998 se realizaron 412 visitas programadas, así como especiales, comprendiendo todas las actividades económicas, especialmente la minera, en las cuales se encontraron apenas cuatro menores de edad trabajando. Para el presente año se ha programado un operativo llamado de «barrido» en dos oportunidades para la zona rural; se pretende llegar hasta el mismo lugar de explotación de los bosques, en el caso de los madereros, y a los campos ganaderos y de agricultores con la finalidad de tomar las medidas necesarias de protección de los trabajadores. Se proyecta contar para dichos efectos con el apoyo del Ministerio de Agricultura, quien brindará la información necesaria con cada una de las autorizaciones y concesiones para la explotación maderera que otorgue. Reconoció que en estos momentos el Gobierno no está en capacidad de proporcionar respuesta a los puntuales requerimientos de la Comisión de Expertos pero que los resultados de las acciones que se implementarán en el presente año permitirán remitir en los próximos meses las estadísticas y la información específica sobre cada uno de los casos planteados.
Por último, en cuanto al trabajo de los internos, reiteró las informaciones comunicadas por escrito por el Gobierno. Mencionó como ejemplo la participación de un grupo de internos del Penal de Chorrillos e internos del Penal Castro en uno de los programas de empleo del Ministerio de Trabajo y Promoción Social, el PROFECE, programa femenino de empleo y capacitación. De manera voluntaria, los internos han conformado grupos organizados de ocupación laboral GOOL en base a las habilidades manuales comunes a ellos. Los productos que se generan en dichos GOOL son vendidos por cuenta de los internos, en los diferentes centros del PROFECE y en algunos casos son exportados con el apoyo del Gobierno. De esta manera, se apoya al interno en su rehabilitación y económicamente a él y a su familia. Resaltó que existe un proyecto para que se implemente un programa de educación a distancia en otros centros penitenciarios. Por último, indicó que su Gobierno se compromete a proporcionar las informaciones detalladas requeridas.
Los miembros trabajadores agradecieron al representante gubernamental la información oral y escrita transmitida. Recordando que este caso ha sido examinado por la Comisión de Expertos, y quedando entendido que la Comisión estima que el Gobierno no ha respondido a las cuestiones planteadas, los miembros trabajadores señalaron que el Gobierno se ha limitado a repetir hechos y situaciones ya conocidas, pero que no ha suministrado informaciones relativas a las evoluciones y a los nuevos problemas de aplicación. Recordaron que la Comisión examinó ya la situación con respecto al Convenio en 1992 y 1993, época en la cual se habían comprobado graves violaciones. Por otra parte, en 1993 las conclusiones de la Comisión se habían hecho constar en un párrafo especial. Los miembros trabajadores recordaron que la observación de la Comisión de Expertos se refiere a tres situaciones específicas de no conformidad con los términos del Convenio. En primer lugar, la situación de trabajo forzoso (esclavitud, servidumbre por deudas o servidumbre como tal) del que son víctimas poblaciones indígenas; y, en segundo lugar, la explotación de menores, comprendidos niños y adolescentes en las minas de Madre de Dios. Estas dos situaciones han sido ya descritas en 1993. Por último, la tercera situación es la relativa al trabajo de los presos.
Por lo que respecta a la situación de los pueblos indígenas, los miembros trabajadores recordaron que, en 1997, la Confederación Mundial del Trabajo comunicó una serie de comentarios con relación a formas de trabajo forzoso y de esclavitud que afectan a poblaciones indígenas de las regiones de Atalaya y Ucayali. Ahora bien, el Gobierno no respondió a los comentarios formulados. En esta situación, la forma más corriente de trabajo forzoso consiste en una servidumbre por deudas que se instaura mediante un sistema llamado «enganche o habilitación» que consiste en proporcionar a trabajadores indígenas los bienes necesarios para su subsistencia y su trabajo, creando una deuda que deben reembolsar mediante la producción de bienes o servicios. En sus observaciones precedentes, la Comisión de Expertos pidió al Gobierno que tomase las medidas necesarias para erradicar las diferentes prácticas derivadas del trabajo forzoso, y en especial la servidumbre por deudas, pero igualmente ciertas formas engañosas o violentas de reclutamiento de mano de obra y condiciones de trabajo y explotación indignas del ser humano a las que se somete a trabajadores de las comunidades indígenas de Atalaya, comprendidos los niños. La Comisión de Expertos subrayó igualmente el problema en lo que respecta al trabajo forzoso, tal y como lo define el Convenio, que plantea el pago del salario en bienes de consumo por empleadores designados con el vocablo «madereros». Estos empleadores, sobre todo en el sector de la extracción de madera, se dedican además a irregularidades en la legislación del trabajo en lo relativo a los horarios de trabajo, el descanso semanal y las vacaciones. Este año, la Comisión de Expertos comprueba que, aunque se hayan tomado ciertas medidas, persisten los problemas que requieren una acción enérgica y sostenida de las autoridades, y expresa una vez más su esperanza de que el Gobierno tomará las medidas necesarias para poner fin a las prácticas por las cuales numerosos trabajadores, y entre ellos niños y adolescentes, se ven sometidos a un trabajo forzoso en el sentido del Convenio.
Los miembros trabajadores observaron que el Gobierno presentó un documento en el que informa de manera muy sucinta sobre una serie de hechos que parecen haber contribuido a la mejora de la suerte de las poblaciones indígenas, a saber, en particular el registro de tierras, que parece haber iniciado un proceso de autodesarrollo; visitas hechas a las comunidades autóctonas para que no se aplique la servidumbre por deudas y acciones de sensibilización con respecto a los derechos de los trabajadores. Los miembros trabajadores reconocieron que la creación de la organización indígena de la región de Atalaya (OIRA) y la acción de la asociación interétnica para el desarrollo (AIDEPS) han contribuido en gran medida a la concepción y puesta en marcha de una política de registro de las tierras y los bosques, y a la obtención de la posesión de las tierras por los pueblos aborígenes. Ahora bien, los miembros trabajadores observaron que no se trata de iniciativas que hayan tomado las autoridades peruanas. Se trata de presiones tanto exteriores -- entre ellas de la OIT -- como nacionales y los programas han tenido financiación exterior. Asimismo se han puesto en vigor ciertas leyes destinadas a proteger a los pueblos indígenas contra la esclavitud. Estas iniciativas estimularon el autodesarrollo de los pueblos indígenas y contribuyeron a disminuir la dependencia y la servidumbre. Los miembros trabajadores observaron que el Gobierno menciona igualmente de manera muy lapidaria ciertas acciones judiciales y denuncias con respecto a la práctica del trabajo forzoso que acarrearon una sanción a los empleadores de conformidad con la ley. Tomaron nota de la información facilitada verbalmente por el representante gubernamental, la cual será minuciosamente examinada por la Comisión de Expertos.
Por lo que respecta al trabajo de los menores, los miembros trabajadores observaron que la Comisión se refiere a esta cuestión, incluido el trabajo ejecutado por niños y adolescentes en la Compañía de Madre de Dios. Recordaron que la organización sindical, la Federación Nacional de Trabajadores de Minas, Metalurgia y Siderurgia del Perú denunció en particular procedimientos fraudulentos de contratación mediante contratos de 90 días. Los contratos ofrecidos son de duración limitada para evitar la subvención de retorno al trabajador, impidiendo así que el trabajador regrese a su hogar. Se hace igualmente mención a salarios irrisorios, horarios excesivos y asistencia médica inexistente. El Gobierno reconoció que hay implicados niños y adolescentes. Se refirió igualmente a los niños y adolescentes que trabajan como pinches de cocina en los campamentos mineros, reconociendo que algunos han sido víctimas de agresiones sexuales. Los miembros trabajadores observaron que el Gobierno estima que el trabajo forzoso de los niños y adolescentes ha disminuido especialmente a causa del deterioro de la situación económica, así como de nuevos métodos de explotación. Estas evoluciones parecen haber acarreado una disminución «natural» del trabajo de los adolescentes y especialmente de los niños en las instalaciones de Madre de Dios. El Gobierno mencionó igualmente algunas causas judiciales e inspecciones realizadas entre 1996 y 1998, que parecen haber desalentado a los empleadores, que contratan menos adolescentes por miedo a sanciones legales.
Por último, en lo que respecta al trabajo de los presos, los miembros trabajadores recordaron que la Comisión de Expertos había pedido informaciones sobre las medidas tomadas o previstas con objeto de establecer el carácter voluntario del trabajo de los reclusos, dado que la legislación en vigor no da precisión alguna a este respecto. Volviendo a las informaciones escritas, los miembros trabajadores señalaron que las mismas no aportan informaciones claras y suficientes.
Por último los miembros trabajadores deploraron sumamente que las informaciones complementarias sobre el trabajo forzoso y la lucha contra este trabajo del que son víctimas los pueblos indígenas sean tan sucintas y limitadas. Los miembros trabajadores insistieron en que se deben dar informaciones detalladas a la Comisión de Expertos para que se pueda seguir de cerca la situación y su evolución. Se debería establecer una política más activa de prevención y supresión del trabajo forzoso para poner fin a todas las prácticas de servidumbre por deudas. Por lo que se refiere al trabajo forzoso en las minas efectuado por los trabajadores de los pueblos indígenas, comprendidos niños y adolescentes, los miembros trabajadores consideraron que aunque las informaciones recibidas muestren que la situación haya mejorado, estos hechos obedecen principalmente a factores externos que no tienen nada que ver con una política activa aplicada por el Gobierno. En este contexto, se debería proporcionar a la Comisión de Expertos informaciones detalladas y se debería desarrollar una política activa contra el trabajo forzoso del que son víctimas los niños y los adolescentes. Por último, en lo que respecta al trabajo penitenciario, los miembros trabajadores insistieron en que el Gobierno debe presentar en los plazos oportunos informaciones precisas relativas a las medidas tomadas para dar pleno efecto al Convenio. Se debe garantizar el consentimiento necesario de los reclusos con miras a que realicen trabajos por cuenta de intereses privados. Asimismo, el Gobierno debe dar informaciones detalladas sobre las condiciones de trabajo.
Los miembros empleadores afirmaron que este caso fue discutido por la Comisión de la Conferencia en 1992 y 1993, cuando se advirtieron diversas violaciones graves del Convenio. Desde entonces, ha habido sólo unos pocos cambios, y la Confederación Mundial del Trabajo (CMT) señaló a la atención de la Comisión de Expertos nuevas alegaciones. Una forma muy extendida de trabajo forzoso en el país es el trabajo en servidumbre que aqueja en su mayor parte a la población indígena de las regiones de Atalaya y Ucayali. La forma más corriente de trabajo forzoso es la servidumbre por deudas. Esta forma se estableció mediante un sistema en el que los trabajadores indígenas reciben medios de subsistencia y de trabajo, pero al mismo tiempo acumulan una deuda que el trabajador tiene que reembolsar produciendo bienes o prestando servicios. No obstante, estos trabajadores viven sin tener nunca los medios de reembolsar totalmente sus deudas.
Señalaron que el representante gubernamental no ha aportado una información detallada respecto de estas alegaciones. Además, recordó las discusiones que tuvieron lugar en 1993 y que hicieron salir a la luz la existencia de trabajo infantil en Atalaya. Sin embargo, no se ha dado información alguna sobre el número de casos en que las autoridades competentes han intervenido. Aunque el representante gubernamental habló de programas de inspección, no dio ninguna información sobre los resultados de las inspecciones realizadas.
Los miembros empleadores tomaron nota además de los comentarios presentados por la Federación Nacional de Mineros y de trabajadores de la metalurgia y de la siderurgia de Perú (FNTMMSP) con respecto a prácticas deshonestas de contratación en la mayor parte de las localidades de Puno y Cuzco. Los contratos ofrecidos se limitan a cierto número de días, tras lo cual los empleadores deben correr a cargo de los gastos de retorno de los trabajadores. Como los empleadores no lo hacen, los trabajadores no son capaces de regresar a su lugar de origen. A tal respecto, los miembros empleadores tomaron nota asimismo de las alegaciones de malas condiciones de trabajo en este sector, como son los salarios bajos, las numerosas horas de trabajo y la carencia de atención médica. Aunque el Gobierno dio cuenta en 1996 de progresos realizados en las actuaciones judiciales contra un grupo de contratistas por violaciones de la libertad personal en la contrata de mano de obra, instó al Gobierno a intensificar este tipo de actuaciones. Dio su apoyo a las declaraciones de los miembros trabajadores, según las cuales se ha hecho al respecto algún progreso.
Con respecto al trabajo penitenciario, los miembros empleadores recordaron que este aspecto constituye un problema relativamente nuevo para la Comisión. Hay buenas razones para obligar a los presos a trabajar. Sin embargo, se precisa a este respecto un marco jurídico y disposiciones precisas.
Teniendo presentes los problemas duraderos, se debería instar al Gobierno a que proporcione informaciones detalladas sobre los temas planteados por la Comisión de Expertos. Además, el Gobierno debería indicar lo antes posible los resultados de la evaluación y de la valorización de las medidas de inspección.
El miembro trabajador de Perú declaró que el Gobierno reconocía las dificultades para aplicar el Convenio, en particular en lo que respecta a los Ashaninkas y a las zonas de Madre de Dios, pero que el problema de fondo de éstas y otras poblaciones radicaba en el centralismo del sistema administrativo que dejaba a esas poblaciones en un total abandono. Compartió la necesidad de realizar los cambios solicitados por la Comisión de Expertos y señaló que ello debía resolverse rápidamente a través de acciones del Gobierno. En cuanto a la cuestión del trabajo penitenciario, señaló que muchas dificultades provienen del enorme hacinamiento que sufren los presos que hace que el trabajo de los internos y las condiciones del mismo no sean voluntarias.
El miembro trabajador de Rumania suscribió plenamente las declaraciones de los miembros trabajadores. Recordó que la Comisión de Expertos había estimado que las medidas tomadas por el Gobierno para poner fin a las prácticas de trabajo forzoso son insuficientes. El trabajo forzoso, que afecta en especial a los pueblos indígenas en sectores como la agricultura, la cría de animales y la explotación forestal, reviste la forma de servidumbre por deudas. El orador declaró que, según ciertas informaciones, este problema afecta aproximadamente a diez millones de personas, comprendidos niños. Se refirió igualmente a las observaciones de la Comisión de Expertos relativas al trabajo inhumano de los mineros y subrayó que los empleadores de estos mineros, al negarse a correr a cargo de sus gastos de retorno, les impiden regresar a sus hogares. El orador insistió para que se pida al Gobierno que tome medidas que pongan fin a las prácticas de trabajo forzoso, a tenor de las disposiciones del Convenio.
El miembro trabajador de Colombia manifestó su preocupación con respecto a los trabajadores en condiciones de esclavitud en el Perú. Subrayó que a pesar de los compromisos asumidos por los distintos gobiernos de ese país la situación no parecía tener una solución definitiva. Indicó que resultaba inaceptable la existencia de situaciones aberrantes como las que se contemplan en el informe de la Comisión de Expertos en relación con el trabajo en condiciones de esclavitud que involucra a indígenas, niños e internos. Manifestó que permanece en la memoria de los miembros de la Comisión la situación de los niños que trabajan para el pago de deudas en los lavaderos de oro de Madre de Dios, así como la afirmación por parte de los distintos gobiernos del Perú del desconocimiento de estas situaciones. Por último, solicitó al representante gubernamental que indicara cuántos inspectores de trabajo supervisan el cumplimiento de la legislación; cada cuánto las inspecciones del trabajo visitan los lavaderos de oro de Madre de Dios; y qué medidas se toman a efectos de mejorar las condiciones en las cárceles en Perú.
La representante gubernamental indicó que Madre de Dios no era una empresa sino una región selvática, agreste de muy difícil acceso, con muy poca infraestructura y poca seguridad, que había sufrido además los fenómenos de «El Niño» y «La Niña». Ello ha dificultado el diagnóstico de los problemas de trabajo forzoso y trabajo infantil, en particular en la actividad minera, y las acciones para avanzar más en la aplicación del Convenio. No obstante, el Gobierno ha pedido apoyo a la OIT para resolver estos problemas que le preocupan y se realizan reuniones y otras actividades -- también con la OIT -- para convencer a los empresarios mineros de que no contraten menores. Otra dificultad para la inspección del trabajo es que muchas de las situaciones de trabajo forzoso denunciadas se realizan por empresas informales, en particular las que se ocupan del lavado del oro, que pueden tener además muy corta vida; sin embargo, las demás empresas son visitadas periódicamente por la inspección del trabajo. En cuanto al trabajo de los internos penales o procesados, su participación en un programa de empleo y sus actividades no se dan con empleadores privados; al contrario, se les da la posibilidad de que sean microempresarios; por tanto, es un trabajo que realizan con carácter voluntario en beneficio propio y que les permite disminuir la pena con el trabajo de acuerdo con el «sistema 2 por 1»; el Ministerio de Trabajo se limita a colocar los productos de los internos en el mercado nacional o internacional. Asimismo, el Ministerio de Justicia y el Instituto Nacional Penitenciario se ocupan del problema del hacinamiento en las cárceles y hacen lo necesario para humanizar las cárceles. En cuanto a la intervención del miembro trabajador del Perú, señaló que la contratación administrativa no impedía que las direcciones regionales del trabajo tuvieran sus propios inspectores y conciliadores. Además, en el caso de Atalaya, a raíz de las denuncias presentadas a la OIT, se instaló una subjefatura de trabajo que se ocupa de los problemas de los lavaderos de oro y de los trabajadores de comunidades nativas, realizándose inspecciones permanentemente. Recordó la profunda y positiva reforma de la inspección del trabajo que tuvo lugar a partir de 1996 y señaló que había actualmente 100 inspectores en Lima y 300 a nivel nacional y que con frecuencia se organizan seminarios sobre la inspección con participación de la OIT.
La Comisión tomó nota de la información escrita y oral aportada por el representante gubernamental y de la discusión que tuvo lugar ante la Comisión. Recordó que había examinado este caso en ocasiones anteriores, en particular en 1993. En lo que respecta, en especial, al trabajo forzoso de poblaciones indígenas en la agricultura y la tala de árboles, la Comisión tomó nota de las indicaciones del Gobierno según las cuales aunque en otro tiempo había habido prácticas de trabajo forzoso mediante el método de enganche o habilitación, estas prácticas han sido eliminadas en gran medida, gracias al reconocimiento de los derechos a la tierra de estos pueblos, y se ha previsto un mayor número de inspecciones del trabajo en las regiones en que viven. La Comisión tomó nota asimismo de la declaración según la cual había disminuido el trabajo de los niños, incluido el trabajo forzoso de éstos, en la minería por efecto de una combinación de factores tales como el deterioro de las condiciones económicas, la evolución de las prácticas de trabajo y las actividades de la inspección del trabajo, así como de la asistencia de la OIT. La Comisión tomó nota de la breve información presentada. Instó al Gobierno a que facilitase a la Comisión de Expertos todos los detalles de sus esfuerzos encaminados a eliminar el trabajo forzoso e impedir que se repita en el futuro, en particular mediante inspecciones del trabajo, la comprobación de las violaciones y las sanciones impuestas. En lo que respecta al trabajo penitenciario, la Comisión tomó nota de la información proporcionada en el curso de la discusión, pero lamentó que el Gobierno no haya facilitado toda la información pedida por la Comisión de Expertos sobre la necesidad de que los reclusos den su consentimiento para trabajar para empleadores privados, así como sobre la necesidad de asegurarse del carácter voluntario del trabajo de las personas detenidas de manera preventiva. Instó al Gobierno a que tomase las medidas necesarias para asegurar que el Convenio se respeta en este aspecto, e informe a la Comisión de Expertos de manera detallada sobre las medidas que ha adoptado.
Convenio núm. 81: Inspección del trabajo, 1947 [y Protocolo, 1995]
Sri Lanka (ratificación: 1956). Un representante gubernamental declaró en primer lugar en relación con el artículo 1 del Convenio que se mantenía un sistema de inspección del trabajo con objeto de dar efecto a las disposiciones del Convenio. Esas inspecciones abarcan una amplia gama de tareas, entre las que cabe mencionar, las inspecciones relativas a salarios, seguridad y salud, seguridad social, condiciones de empleo y de trabajo, etcétera. Señaló que antes de proceder a la ratificación del Convenio se habían dictado varias leyes. En lo que respecta a las observaciones formuladas por la Comisión de Expertos en virtud del artículo 3, párrafo 1, a), del Convenio, declaró que el Gobierno había aplicado las disposiciones de la ley núm. 45 de 1956 sobre el empleo de mujeres, menores y niños no sólo a las zonas francas de exportación sino también en otras regiones del país. Indicó que además del Comisionado general de trabajo con sede en Colombo, existen 31 oficinas de distrito y 24 subdelegaciones. Hay tres zonas francas de exportación con aproximadamente 100.000 trabajadores bajo la jurisdicción de cuatro oficinas de distrito. Subrayó que en dichas zonas el trabajo infantil no existe. Afirmó que a finales de 1998 el Departamento de Trabajo estableció un sistema especial de investigación en cooperación con tres departamentos, a saber: el Departamento de Trabajo, el Departamento de Servicios de Libertad Condicional y Protección del Niño y el Departamento de Policía. Las investigaciones se llevaban a cabo conjuntamente y revelaban que los delitos contra los niños reunían diversas características, con inclusión del trabajo infantil, los malos tratos y las cuestiones relativas a la custodia ilegal. Cuando el sistema de inspección antes mencionado comenzó a funcionar, se realizó una campaña de publicidad a escala nacional sobre el trabajo infantil y los malos tratos de que son objeto los niños. Además, a finales de 1998, en las comisarías de policía de Sri Lanka se abrieron dependencias para ocuparse de las cuestiones relativas a la mujer y al niño. Cuando se reciben denuncias, llegado el caso, se inician procedimientos de investigación y enjuiciamiento. El representante gubernamental suministró cifras que ponen de manifiesto el aumento de las denuncias presentadas y de las investigaciones llevadas a cabo en 1998. Señaló que se impusieron multas y penas de prisión. Reiteró que en las zonas francas de exportación no existe el trabajo infantil y que no se presentaron denuncias de tales prácticas a la inspección del trabajo. Aseguró que si algún sindicato pudiese indicar con precisión dónde tiene lugar el trabajo infantil se adoptarían medidas sin dilación. También señaló a la atención determinadas dificultades con las que tropieza el Departamento de Trabajo en lo que respecta a la persecución en justicia en virtud de las disposiciones de la ley sobre el empleo de mujeres, menores y niños. Por ejemplo, los padres del niño afectado no siempre colaboran con el funcionario judicial que entiende en la causa. Por consiguiente, la tendencia del Departamento de Trabajo era de iniciar acciones judiciales sólo cuando se disponen de pruebas para ser presentadas al tribunal.
Por lo que respecta a la falta de presentación a la OIT del informe anual sobre las labores de los servicios de inspección, solicitó se le proporcionara un formulario de informe con objeto de dar cumplimiento a esa obligación en el futuro. En lo que respecta a las preguntas de la Comisión de Expertos sobre las facultades de los funcionarios del Departamento de Trabajo para hacer aplicar las disposiciones, señaló que dichas facultades, es decir, la de perseguir judicialmente, corresponden al Comisionado de Trabajo. Indicó que con arreglo a la ley, los funcionarios del servicio de libertad condicional pueden llevar a cabo investigaciones pero no iniciar acciones judiciales, a menos que obtengan previamente una autorización del Comisionado de Trabajo. Expresó la preocupación de su Gobierno por el problema del trabajo infantil en el sector del servicio doméstico ya que el trabajo infantil no es una práctica regular en el sector estructurado. Según los reglamentos de aplicación de 1957, adoptados en virtud de la ley de 1956 mencionada anteriormente, ningún menor de 12 años podrá ser empleado en el servicio doméstico. Esta disposición fija en 12 años cumplidos la edad mínima para trabajar en el servicio doméstico. A este respecto el Gobierno ha adoptado medidas con objeto de enmendar la legislación a fin de dar solución al problema de los niños mayores de 12 años empleados en el trabajo doméstico. Subrayó que el Gobierno es consciente de la importancia del artículo 10 del Convenio y de que debería aumentarse el número de funcionarios laborales, aunque indicó que existen limitaciones financieras. Facilitó cifras que revelan un aumento en 1998 e indicó que se habían contratado varios funcionarios.
En lo que respecta a la inspección del trabajo con arreglo a lo dispuesto en el artículo 21, facilitó cifras generales que indican que la división de seguridad y salud del Departamento de Trabajo había llevado a cabo un número considerable de inspecciones. Además se realizan inspecciones en los casos de denuncias de accidentes mortales. También suministró estadísticas relativas a las fábricas en todo el país. Algunas de esas inspecciones se llevaron a cabo en las industrias que elaboran productos químicos peligrosos. Lamentablemente no podía facilitar datos sobre los trabajadores de las fábricas inspeccionadas en 1998, aunque prometió que en breve proporcionaría esa información a la OIT. También reconoció el hecho de que el número de ingenieros del Departamento de Trabajo era insuficiente, aunque invocó nuevamente las limitaciones financieras enfrentadas por el Gobierno. Señaló que era menester que el Departamento de Trabajo revisara el sistema de comunicación de informes en el caso de accidentes mortales y de enfermedades profesionales. Además de las inspecciones, señaló que los funcionarios desempañaban un papel primordial en la prevención de los accidentes de trabajo y enfermedades profesionales. Brindan información o instrucción a los gerentes de fábrica y supervisores sobre las medidas preventivas que pueden adoptarse para evitar accidentes del trabajo. La división de ingeniería también llevaba a cabo programas de formación sobre seguridad y salud destinados a los que se ocupan de la gestión de los trabajadores. En lo que respecta al artículo 6 del Convenio, indicó que la inspección del trabajo en su conjunto está formada por funcionarios permanentes del Gobierno, a excepción de 200 funcionarios que se desempeñan sobre el terreno. Por consiguiente, en caso de que se produzca un cambio de Gobierno, el departamento puede contar con una inspección del trabajo estable que continuará cumpliendo sus funciones. Por último, solicitó la asistencia técnica de la OIT en lo que respecta a las obligaciones de su Gobierno en materia de presentación periódica de informes con respecto a este Convenio.
Los miembros trabajadores agradecieron al representante gubernamental las informaciones detalladas que se habían suministrado aunque lamentaron que no se hubiesen presentado con anterioridad. Recordaron que el caso ya fue examinado en 1997. Por su parte, la Comisión de Expertos ha venido formulando observaciones y demandas directas desde 1959. Observaron que el Gobierno ha comunicado informaciones en su memoria a la OIT, aunque no obstante no ha enviado su informe anual sobre las actividades sobre los servicios de inspección, tal como lo exige el Convenio. En lo que respecta al primer punto planteado por la Comisión de Expertos en su observación y que se refiere a la protección de niños y menores, recordaron que en 1997, el representante gubernamental declaró que el trabajo infantil era inexistente en el sector estructurado, aunque reconoce su existencia en el sector no estructurado, en particular en el del trabajo doméstico y precisó que en 1996 y 1997 se presentaron demandas relativas al empleo de niños en el servicio doméstico. Los miembros trabajadores indicaron que el Gobierno señala que el Departamento de Servicios de Libertad Condicional y Protección del Niño realiza inspecciones. A este respecto se preguntan cuáles son los medios y las facultades que se otorgan a estos inspectores. También se preguntan si los inspectores del Ministerio de Trabajo siguen conservando sus competencias relativas a la inspección en lo que respecta a cuestiones abarcadas por el Departamento de Protección de la Infancia y de qué manera se organiza la cooperación entre los dos servicios. Por último, pidieron al Gobierno que indicara las medidas concretas que se haya previsto adoptar para detectar, prevenir y erradicar el trabajo infantil en el sector no estructurado y en particular en el trabajo doméstico.
En lo que se refiere al segundo punto los miembros trabajadores observaron que el Gobierno ha declarado que la legislación del trabajo se aplica en todas las zonas francas de exportación. No obstante, los miembros trabajadores observaron una declaración en contrario efectuada recientemente por el Ministro de Trabajo, en la que admitió que todavía subsisten problemas de aplicación de la legislación laboral en las zonas francas. En lo que respecta en particular a las horas de trabajo motivadas por las exigencias de pedidos y envíos de mercancías, observaron la falta de información proporcionada por el Gobierno a este respecto, lo cual impide a la Comisión realizar una evaluación completa de la situación. En relación con la parte general del informe de la Comisión de Expertos relativa a la aplicación de los convenios en las zonas francas de exportación y a las conclusiones y directivas destinadas a mejorar las condiciones sociales y de trabajo en las zonas francas emanadas de la Reunión tripartita de países con zonas francas, insistieron en que en las conclusiones de la Comisión se hiciera una referencia a ellas. Además solicitaron que el Gobierno comunicase informaciones detalladas sobre el funcionamiento de las inspecciones en las zonas francas y sobre las inspecciones relativas a la salud y la seguridad, en particular en lo que respecta a la utilización de productos o maquinarias peligrosas.
Por último, en relación con el tercer punto de la observación, que se refiere al número de inspectores del trabajo y la frecuencia de las visitas de inspección, los miembros trabajadores indicaron que según la Asociación de Funcionarios de Trabajo, el sistema de administración del trabajo del país no dispone de personal suficiente. A este respecto el Gobierno respondió que se propone incrementar de manera significativa la plantilla de funcionarios de trabajo. Los miembros trabajadores solicitaron al Gobierno que facilitara informaciones en las que se indique con precisión el aumento real de la plantilla y la frecuencia de las inspecciones.
En conclusión, los miembros trabajadores recordaron que el sistema de inspección del trabajo preconizado por el Convenio es un factor que para la OIT tiene carácter prioritario. La Comisión en su totalidad ha reconocido la importancia de la aplicación de las normas en la práctica y el Convenio núm. 81 fue clasificado por la OIT entre los convenios prioritarios. La protección de los menores y los jóvenes también es una cuestión esencial. La lucha contra el trabajo infantil es uno de los objetivos y principios fundamentales de la OIT, confirmado en la Declaración de 1998. Sri Lanka ha promulgado disposiciones legislativas en esta materia, pero la falta de datos no permiten comprobar cuál es la práctica predominante. La aplicación de las normas nacionales e internacionales en las zonas francas también es una prioridad para la OIT. Sin un sistema eficaz de inspección del trabajo, las actividades recientes de la OIT relativas a las zonas francas de exportación se verían afectadas. Recordaron al Gobierno que también puede recurrir a la asistencia técnica de la OIT aunque debe preparar y enviar su memoria anual sobre las actividades de los servicios de inspección.
Los miembros empleadores dieron las gracias al Gobierno por la información facilitada. Sin embargo convinieron con los miembros trabajadores en que la información debería haber sido presentada dentro del plazo para que la Comisión pudiese evaluar la aplicación del convenio. Señalaron que la Comisión de Expertos estaba preocupada primordialmente con la eficacia del sistema de inspección del trabajo en Sri Lanka. La Comisión había solicitado información sobre las inspecciones realizadas para asegurar la aplicación de las leyes del trabajo que protegen a los niños y a los jóvenes, y sobre las actividades de la inspección del trabajo en las zonas francas industriales. La Comisión de Expertos hizo también referencia a la falta de personal de inspección en Sri Lanka. A este respecto, tomaron nota de la declaración del representante gubernamental que indica que aproximadamente el 20 por ciento de los puestos disponibles están por cubrir. Es imposible que la Comisión determine, sobre la base de la información facilitada, si el Convenio se aplica en todos los lugares de trabajo en Sri Lanka, como prescribe el artículo 2 del Convenio. Con respecto al artículo 5, b), señalaron que no hay ninguna información que indique el grado de colaboración que existe entre la inspección del trabajo y los funcionarios de las organizaciones de trabajadores y de empleadores. También consideraron que la respuesta del Gobierno con relación al artículo 6 no era clara. Si bien el Gobierno suministró información con respecto al artículo 7, la Comisión no tiene información sobre las calificaciones de los inspectores ni sobre si reciben formación para desempeñar su función. Haciendo referencia al requisito de presentación de memorias anuales, contenida en el artículo 20, el orador resaltó que esto no sólo es útil para la OIT, sino también beneficioso para el propio país, y deberían estar a disposición de todos. Por último, los miembros empleadores señalaron que la ausencia de estadísticas completas, tal y como prescribe el artículo 21, no permite a la Comisión calibrar los esfuerzos del Gobierno destinados a aumentar la eficiencia de la inspección del trabajo en las zonas francas industriales. Pidieron al Gobierno que facilite a la OIT un ejemplar de su informe. Además, el Gobierno debería aprovechar inmediatamente la asistencia técnica ofrecida por la OIT.
El miembro trabajador de Pakistán tomó nota de las declaraciones hechas por el representante gubernamental de Sri Lanka con respecto al estado de las inspecciones del trabajo y las medidas tomadas en ese país. Tomando nota de que el representante gubernamental admitía que la inspección del trabajo había descubierto casos de niños que trabajan en Sri Lanka, recordó que es obligación de cada país crear un sistema eficaz para proteger los derechos de los trabajadores, y en especial los derechos de los niños. Subrayó la importancia del Convenio, que permite a los países detectar violaciones de los derechos de los niños y las mujeres trabajadoras. Tomó nota de la pequeña cantidad de sanciones resultantes de las inspecciones a que se refirió el representante gubernamental. Señaló que es responsabilidad del Gobierno establecer un sistema eficaz de inspección del trabajo, y lo instó a que elimine las demoras en los procedimientos de aplicación. Indicó que el Gobierno debería recurrir a la asistencia técnica proporcionada por la OIT, suministrar a esta organización su memoria anual, y mejorar su mecanismo de aplicación. Además, como señaló la Comisión de Expertos, el Gobierno debería aumentar el número de inspectores de trabajo en el país. Los inspectores deberían gozar de una mayor seguridad en el empleo, de modo que pudiesen desempeñar sus funciones con más eficacia. Para concluir, el orador instó al Gobierno a que mejore la situación de la inspección del trabajo en Sri Lanka.
El representante gubernamental agradeció a todos los oradores por sus comentarios. En lo que respecta al trabajo infantil, subrayó que este problema se encuentra principalmente en el sector informal y que resulta extraño que se presente en el sector formal. En cuanto a la capacitación de los funcionarios del Departamento de Policía, de los contralores judiciales, así como también de los servicios de cuidado de los niños sobre el problema del trabajo infantil, indicó que son formados por el Ministerio de Trabajo. Mencionó que durante el período 1998-1999 ya han sido formados 150 funcionarios y que otros 150 están siendo formados. Declaró también que se están llevando a cabo programas especiales de formación para ingenieros. A este respecto, expresó la esperanza de contar con la asistencia técnica de la OIT. Reiteró que las leyes de trabajo son aplicadas en las zonas francas de exportación tal como en el resto del país. Indicó también que se llevaron a cabo consultas tripartitas en las zonas francas de exportación. Reiteró firmemente que no existe trabajo infantil en las zonas de exportación, pero que si existiese, equipos especiales de investigación intervendrían de inmediato. Insistió nuevamente sobre el hecho de que todos los inspectores, a la excepción de 250 inspectores del terreno, ocupan puestos permanentes. En cuanto a la obligación anual de suministrar memorias, declaró que toda la información consta en el informe del Comisionado de Trabajo, y que dicho informe será enviado a la OIT. El informe presentado hoy, incluyendo todas las detalladas estadísticas, también será comunicado a la OIT; sin embargo, manifestó que deseaba obtener la asistencia técnica de la OIT en lo que respecta a la obligación de su Gobierno de comunicar memorias sobre la aplicación de este Convenio. Finalmente, en cuanto a la interposición de demandas ante la justicia, indicó que los funcionarios superiores se ocupan de la tramitación de los procesos, pero admitió que existen numerosos tecnicismos que los complican.
La Comisión tomó nota de la detallada información proporcionada oralmente por el representante gubernamental y de las discusiones que tuvieron lugar posteriormente. Tomó nota de que no fue enviado a la OIT el informe anual sobre las actividades del servicio de inspección del trabajo. La Comisión estimó que el funcionamiento eficaz del sistema de inspección del trabajo es esencial para la aplicación práctica del Convenio y de la legislación nacional de Sri Lanka pertinente, en particular en lo que respecta al trabajo infantil, básicamente la ley sobre el empleo de mujeres, menores y niños. Instó al Gobierno a garantizar que la inspección del trabajo se lleve a cabo de manera eficiente y efectiva para detectar el trabajo infantil en el sector no estructurado, en particular en el servicio doméstico. La Comisión también subrayó la importancia de que se recurriera a expertos y a especialistas debidamente calificados en la labor de inspección para el funcionamiento efectivo del sistema de la inspección del trabajo en las zonas francas de exportación habida cuenta de que se utilizan equipos cada vez más complejos y productos químicos peligrosos. Asimismo, la Comisión recordó que una dotación de personal lo suficientemente numerosa era uno de los factores principales que permiten que las visitas de inspección se realicen con la frecuencia y la eficacia que sea necesaria para garantizar que la protección de los trabajadores sea una realidad. Subrayó la importancia de la colaboración entre los inspectores y las organizaciones de trabajadores y de empleadores. La Comisión hizo hincapié en la importancia esencial del Convenio y recordó que un sistema efectivo de la inspección del trabajo es la mejor garantía de que las normas laborales se respeten en la práctica. A este respecto, la Comisión alentó al Gobierno a que recurriera a la asistencia técnica de la OIT. La Comisión expresó su esperanza de que el Gobierno facilitará una memoria detallada para la próxima sesión de la Comisión de Expertos sobre las medidas concretas que se hayan adoptado para garantizar en la práctica la plena conformidad con el Convenio.
