GB.276/6 |
SEXTO PUNTO DEL ORDEN DEL DIA
Disposiciones, con inclusión de medidas previstas
en
el artículo 33 de la Constitución de la Organización
Internacional del Trabajo, para asegurar la observancia
por el Gobierno de Myanmar de las recomendaciones
de la Comisión de Encuesta instituida a fin de examinar
el respeto del Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29)
I. Información disponible sobre las medidas
tomadas
por el Gobierno de Myanmar para dar cumplimiento
a las recomendaciones de la Comisión de Encuesta
y medidas tomadas al respecto en la OIT
desde marzo de 1999
1. En su 274.ª reunión (marzo de 1999), el Consejo de Administración decidió:
a) solicitar al Director General que informara a los miembros del Consejo de Administración, mediante un informe escrito, antes del 21 de mayo de 1999 o, a más tardar, en esa fecha, sobre las medidas adoptadas por el Gobierno de Myanmar para dar cumplimiento a las recomendaciones de la Comisión de Encuesta, y que les comunicara además toda información relativa a la asistencia técnica que se hubiera solicitado o proporcionado;
b) solicitar al Director General que, al preparar el informe antes mencionado, tuviera en cuenta todo comentario formulado por el Gobierno de Myanmar, así como cualquier información procedente de organizaciones de trabajadores y de empleadores, y de otras fuentes dignas de confianza;
c) e inmediatamente después:
i) solicitar al Director General que divulgara los resultados y conclusiones de la Comisión de Encuesta en todo el sistema de las Naciones Unidas, y que incluyera cualquier respuesta que recibiera a este respecto en el informe antes mencionado;
ii) inscribir en el orden del día de la 276.ª reunión del Consejo de Administración un punto titulado: «Medidas y recomendaciones previstas según lo dispuesto en el artículo 33 de la Constitución de la OIT para garantizar el cumplimiento por el Gobierno de Myanmar de las recomendaciones de la Comisión de Encuesta»(1) .
2. Las medidas adoptadas por el Gobierno de Myanmar a raíz de las recomendaciones de la Comisión de Encuesta instituida para examinar su observancia del Convenio sobre trabajo forzoso se describieron y analizaron en el Informe del Director General a los miembros del Consejo de Administración, de 21 de mayo de 1999, que figura en el anexo I del presente documento. En respuesta al Informe del Director General, el Gobierno de Myanmar presentó un Memorándum, que se ha reproducido en el anexo II.
3. En ocasión de la 87.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo (junio de 1999), la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia analizó la cuestión de la aplicación del Convenio núm. 29 por Myanmar. Las Actas de dicho debate figuran en el anexo III del presente documento. La Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia concluyó sus deliberaciones con la decisión de «incluir este caso en un párrafo especial de su informe y mencionarlo como un caso de falta continua de aplicación de un convenio ratificado». El texto del párrafo especial del informe de la Comisión es el siguiente:
Sobre la aplicación por Myanmar del Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29), la Comisión tomó nota de la información escrita y oral facilitada por el Gobierno, y de la consiguiente discusión. Tomó nota en particular de la posición del Gobierno, según la cual los resultados de la Comisión de Encuesta y de la Comisión de Expertos carecían de fundamento y de que el Informe del Director General, de fecha 21 de mayo de 1999, entregado a los miembros del Consejo de Administración, sobre las medidas adoptadas por el Gobierno para cumplir las recomendaciones de la Comisión de Encuesta, estaban basadas en una información falsa y engañosa. La Comisión tomó asimismo nota de la publicación de la orden núm. 1/99, de 14 de mayo de 1999, en la que se dan instrucciones para que no se ejerza la facultad de requisar mano de obra para trabajos forzosos en virtud de la ley de ciudades de 1907 y de la ley de aldeas de 1907. La Comisión recordó la larga historia del caso y la serie de acciones adoptadas por los órganos de control de la OIT, entre otras las recomendaciones de la Comisión de Encuesta establecida por el Consejo de Administración. Consideró que las explicaciones dadas por el Gobierno no se corresponden con los descubrimientos y recomendaciones, detallados y bien fundamentados, de la Comisión de Encuesta y de la Comisión de Expertos. Tomó nota con gran preocupación de los resultados de la Comisión de Encuesta, según los cuales hay disponible una información convincente de que en Myanmar sigue habiendo trabajo forzoso y obligatorio en muy gran escala. La Comisión lamentó que el Gobierno no hubiese autorizado a la Comisión de Encuesta a visitar el país para verificar por sí misma la situación. También podría haber sido ésta la ocasión para el Gobierno de presentar ante la Comisión su propia posición de manera muy objetiva e imparcial. Lamentó que el Gobierno no hubiese mostrado inclinación alguna a cooperar con la OIT a este respecto. Exhortó al Consejo de Administración, a la Comisión de Expertos y a la Oficina a que sigan tomando todas las medidas posibles para asegurar la observancia por Myanmar de las recomendaciones de la Comisión de Encuesta, que confirman y amplían las propias conclusiones anteriores de la Comisión de Expertos(2) .
4. También en su 87.ª reunión, la Conferencia Internacional del Trabajo adoptó una resolución sobre el recurso generalizado al trabajo forzoso en Myanmar (Birmania), que se reproduce en el anexo IV del presente documento(3) .
II. Medidas cuya adopción podría considerar
el Consejo de Administración
A. Curso que ha de darse a la resolución sobre el recurso
generalizado al trabajo forzoso en Myanmar, adoptada
por la Conferencia en su 87.ª reunión (junio de 1999)
5. El texto de la resolución adoptada por la Conferencia Internacional del Trabajo sobre la utilización generalizada del trabajo forzoso en Myanmar se comunicará a los gobiernos de los Estados Miembros y, por su intermedio, a las organizaciones nacionales de empleadores y de trabajadores, así como a las organizaciones internacionales interesadas y, en especial, a las organizaciones intergubernamentales, las organizaciones no gubernamentales con estatuto consultivo y otras organizaciones no gubernamentales interesadas. A continuación figuran las propuestas formuladas por el Director General sobre el curso que se ha de dar a los apartados b) y c) del párrafo 3 de la parte dispositiva de la resolución, en los que se pide la adopción de medidas por el Consejo de Administración.
Medidas relativas a la cooperación técnica
6. El apartado b) del párrafo 3 de la resolución se refiere a la asistencia o cooperación técnica que la OIT podría prestar al Gobierno de Myanmar. Concretamente, se indica que el Gobierno de Myanmar debería dejar de beneficiarse de la cooperación técnica o la asistencia de la Oficina mientras no haya puesto en práctica las recomendaciones formuladas por la Comisión de Encuesta encargada de examinar el cumplimiento por Myanmar de las disposiciones del Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29), recomendaciones que figuran en los párrafos 539 y 540 de su informe titulado «Trabajo forzoso en Myanmar (Birmania)». La única excepción prevista se refiere a la asistencia directa para poner en práctica inmediatamente las referidas recomendaciones.
7. En la fecha de la adopción de la resolución (junio de 1999), la Oficina no participaba en ninguna actividad de cooperación técnica en Myanmar o en relación con el Gobierno de este país. En el período 1991-1995, la OIT llevó a cabo cuatro proyectos de cooperación técnica financiados por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (salud y seguridad, seguridad social, planificación de la mano de obra y necesidades de formación). Además, Myanmar estuvo incluido en tres proyectos regionales hasta el año 1996. Por último, también se puso fin en 1996 al programa de becas. La cuantía total estimada de las actividades de cooperación realizadas en Myanmar entre 1991 y 1996 es de 1.511.965 dólares de los Estados Unidos.
8. En su carta dirigida al Gobierno de Myanmar el 25 de noviembre de 1998, el Director General recordó que la Oficina estaba a su disposición para proporcionarle toda la ayuda que permitiera al Gobierno responder a las recomendaciones de la Comisión de Encuesta, contenidas en los párrafos 539 y 540 de su informe. Hasta hoy, el Gobierno de Myanmar no ha presentado ninguna solicitud de asistencia técnica con tal fin.
Invitaciones a participar en reuniones, coloquios
o seminarios organizados por la OIT
9. El apartado c) del párrafo 3 indica que el Gobierno de Myanmar no debería recibir en adelante invitaciones para asistir a reuniones, coloquios o seminarios organizados por la OIT, con excepción de aquellas reuniones que tengan como único fin conseguir el cumplimiento total e inmediato de dichas recomendaciones. Quedan comprendidas en esta excepción las reuniones del Consejo de Administración dedicadas al examen de los diversos aspectos de la puesta en práctica por Myanmar de las recomendaciones hechas por la Comisión de Encuesta. Concretamente, este párrafo se refiere a las reuniones, coloquios o seminarios a los que los Miembros envían representantes previa recepción de una invitación expresa. El párrafo no se refiere a la participación en la Conferencia Internacional del Trabajo, a la que da derecho la calidad de Miembro de la Organización.
10. Habida cuenta de lo que antecede, y mientras el Consejo o, en representación de éste, su Mesa no hayan comprobado que se están aplicando las recomendaciones de la Comisión de Encuesta, el Consejo de Administración deseará sin duda invitar al Director General a:
a) asegurarse de que la Oficina no estudie ni emprenda otras acciones de cooperación técnica o de asistencia al Gobierno de Myanmar que las que tengan directamente por efecto la aplicación inmediata de las recomendaciones formuladas por la Comisión de Encuesta, y
b) tomar las disposiciones necesarias para que no se curse al Gobierno de Myanmar ninguna propuesta de invitación o invitación a participar en reuniones, coloquios o seminarios organizados por la OIT, con la excepción de aquellas actividades que tengan por único objetivo lograr la aplicación cabal e inmediata de las recomendaciones hechas por la Comisión de Encuesta.
B. Medidas en virtud del artículo 33 de la Constitución
11. En su 274.ª reunión (marzo de 1999), al inscribir en el orden del día de la presente reunión un punto sobre las medidas que se han de tomar para garantizar el cumplimiento por el Gobierno de Myanmar de las recomendaciones de la Comisión de Encuesta, el Consejo de Administración se refirió explícitamente a las medidas que se pueden recomendar a la Conferencia Internacional del Trabajo en virtud del artículo 33 de la Constitución de la OIT.
12. El artículo 33 de la Constitución estipula que: «En caso de que un Miembro no dé cumplimiento dentro del plazo prescrito a las recomendaciones que pudiere contener el informe de la Comisión de Encuesta [...], el Consejo de Administración recomendará a la Conferencia las medidas que estime convenientes para obtener el cumplimiento de dichas recomendaciones». El tenor de este artículo fue el resultado de una enmienda a la Constitución, adoptada en 1946, cuyo objeto era suprimir las disposiciones que preveían la posibilidad de imponer sólo sanciones económicas a los miembros que no cumplieran las recomendaciones de una comisión de encuesta. En su informe, la Delegación de la Conferencia sobre Cuestiones Constitucionales hizo hincapié entonces en que esta cláusula general iba a dejar al Consejo de Administración una total libertad para adaptar su acción a las circunstancias de cada caso específico de incumplimiento(4) .
13. El Consejo de Administración no dispone de precedentes relativos a la aplicación del artículo 33 de la Constitución. Por ende, las observaciones que se proponen a continuación tienen únicamente por objeto facilitar al Consejo la toma de decisión al respecto.
14. La aplicación del artículo 33 de la Constitución supone, por una parte, que este punto figure en el orden del día de la Conferencia Internacional del Trabajo y, por otra parte, que el Consejo de Administración disponga de informaciones que le permitan adoptar las recomendaciones que considere oportuno presentar a la Conferencia para lograr que el Miembro infractor cumpla con sus obligaciones. Tales informaciones deben referirse, por una parte, a la índole de las medidas que el Consejo puede recomendar a la Conferencia para su adopción y, por otra parte, al incumplimiento mismo por el Miembro de las recomendaciones hechas por la Comisión de Encuesta.
Inscripción de un punto en el orden del día de la 88.ª
reunión
de la Conferencia Internacional del Trabajo
15. Habida cuenta de la gravedad de las consecuencias que puede tener la aplicación del artículo 33, así como de los motivos que determinan tal aplicación, es al parecer jurídicamente necesario inscribir un punto específico en el orden del día de la Conferencia. Al respecto, sigue teniendo vigencia la observación hecha en 1919 por la Comisión sobre Legislación Internacional del Trabajo, cuando puso de relieve que el procedimiento de reclamaciones y quejas...
... se ha concebido cuidadosamente a fin de evitar la aplicación de sanciones, salvo como último recurso, cuando un Estado se niega en forma flagrante y persistente a cumplir con las obligaciones que le impone un convenio. Sin lugar a dudas, habrá muy pocas oportunidades, o quizás ninguna, en que resulte necesario aplicar estas disposiciones(5) .
16. Por consiguiente, en la presente reunión el Consejo de Administración debería examinar la cuestión de la inscripción en el orden del día de la 88.ª reunión de la Conferencia (junio de 2000) de un punto titulado «Medidas recomendadas por el Consejo de Administración en virtud del artículo 33 de la Constitución -- Cumplimiento de las recomendaciones contenidas en el informe de la Comisión de Encuesta Trabajo forzoso en Myanmar (Birmania)». Valga precisar que la decisión de inscribir, durante la presente reunión del Consejo de Administración, este punto en el orden del día de la 88.ª reunión de la Conferencia no prejuzga en absoluto el contenido de las recomendaciones que el Consejo presente a la Conferencia. En razón del calendario de las reuniones, el Consejo de Administración podrá tomar una decisión en cuanto al contenido de sus eventuales recomendaciones cuando celebre su 277.ª reunión (marzo de 2000).
17. El Consejo de Administración tal vez estime conveniente examinar la inscripción en el orden del día de la 88.ª reunión de la Conferencia (junio de 2000) de un punto titulado «Medidas recomendadas por el Consejo de Administración en virtud del artículo 33 de la Constitución -- Cumplimiento de las recomendaciones contenidas en el informe de la Comisión de Encuesta Trabajo forzoso en Myanmar (Birmania)».
Contenido de las recomendaciones formuladas
en virtud del artículo 33 de la Constitución
18. En su resolución de 1999, la Conferencia se refirió explícitamente al orden del día de la presente reunión del Consejo de Administración, en lo relativo al artículo 33 de la Constitución, y decidió que era urgente tomar algunas medidas, que se abordan en los párrafos 6 a 9 del presente documento. Incumbe al Consejo determinar qué otras medidas deberían proponerse, dado el caso, a la Conferencia en virtud del artículo 33.
19. El artículo 33 no señala en forma precisa cuál ha de ser la índole de las medidas cuya adopción el Consejo de Administración puede recomendar a la Conferencia en caso de incumplimiento notorio y persistente de las obligaciones de los Miembros. Como se ha señalado más arriba, la enmienda constitucional de 1946 tuvo por objeto ampliar el campo de las medidas que podían recomendarse, y que hasta entonces se limitaba únicamente a las de carácter económico. Si bien es cierto que el ámbito de las medidas posibles es muy vasto, el Consejo debe no obstante apoyarse en dos criterios al tomar su decisión. El primero se desprende de las propias recomendaciones hechas por la Comisión de Encuesta: que las medidas que se tomen sean coherentes con los fines de las recomendaciones hechas por la Comisión. El segundo criterio se deduce del artículo 33 mismo, y se refiere al hecho de que el Consejo debe considerar que tales medidas son convenientes para lograr la aplicación de las recomendaciones de la Comisión de Encuesta.
20. Antes de examinar las medidas que podrían recomendarse a la Conferencia, hay que clarificar un punto planteado anteriormente por algunos miembros del Consejo, a saber, si un Miembro puede ser expulsado de la Organización o si pueden suspenderse sus derechos a raíz del incumplimiento notorio y persistente de sus obligaciones. Una medida de tal índole sólo puede basarse en una disposición explícita. El párrafo 4 del artículo 13 de la Constitución prevé la suspensión del derecho a voto de un Miembro, pero únicamente en caso de que tenga un retraso de por lo menos dos años en el pago de su contribución financiera a la Organización. Por otra parte, las dos enmiendas constitucionales adoptadas por la Conferencia en su 48.ª reunión (1964), relativas a la suspensión o la exclusión de un Miembro, no entraron en vigor por no haberse recibido el número suficiente de ratificaciones. Por consiguiente, el Consejo no puede proponer una decisión relativa a la suspensión o la exclusión de un Miembro.
21. Se podría prever una primera categoría de medidas que tengan como ámbito a las organizaciones internacionales. Se podría invitar al Director General a que informe a las organizaciones internacionales sobre el incumplimiento comprobado, solicitándoles que, a la luz de las conclusiones de la Comisión de Encuesta, tengan a bien reexaminar los vínculos de cooperación que tal vez mantengan con el Miembro en cuestión y, dado el caso, pongan fin a toda actividad que pudiera redundar en la consolidación del trabajo forzoso u obligatorio. Los resultados de estas gestiones podrían ser objeto de un informe periódico destinado al Consejo o a la Conferencia.
22. Se podría prever también una segunda categoría de medidas destinadas a los Miembros de la OIT, a los que se pediría que, a la luz de las conclusiones de la Comisión de Encuesta, reexaminen las relaciones que mantienen con el Miembro en cuestión y tomen medidas adecuadas, individuales o colectivas, a fin de que éste no pueda servirse de dichas relaciones para perpetuar o perfeccionar el sistema de trabajo forzoso u obligatorio impugnado en las conclusiones de la Comisión de Encuesta.
23. En caso de que así lo decida el Consejo de Administración, la Oficina podría presentar a la 277.ª reunión del Consejo de Administración (marzo de 2000) un documento en el que, habiéndose tomado en cuenta las opiniones manifestadas durante el examen preliminar de la cuestión, se detallen las distintas opciones, a fin de que el Consejo pueda adoptar en la citada reunión las recomendaciones a que se refiere el artículo 33 de la Constitución.
Informaciones sobre el cumplimiento de las recomendaciones
de la Comisión de Encuesta
24. De las informaciones disponibles, mencionadas en la primera parte de este documento, se desprende que Myanmar no ha dado cumplimiento en los plazos prescritos a las recomendaciones formuladas por la Comisión de Encuesta. Ahora bien, es importante que el Consejo disponga de informaciones actualizadas a fin de que pueda tomar una decisión con conocimiento de causa cuando se plantee la cuestión de aplicar las disposiciones del artículo 33 de la Constitución.
25. En su 277.ª reunión, el Consejo de Administración tendrá a su disposición los comentarios que formule al respecto la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, cuya 70.ª reunión se celebrará del 25 de noviembre al 10 de diciembre de 1999. Asimismo, el Consejo podría solicitar al Director General que disponga preparar una versión actualizada de su Informe de fecha 21 de mayo de 1999 sobre las medidas adoptadas por el Gobierno de Myanmar para dar cumplimiento a las recomendaciones de la Comisión de Encuesta.
26. El Consejo de Administración tal vez estime conveniente invitar al Director General a informar a los miembros del Consejo de Administración por medio de una versión actualizada del Informe escrito que lleva fecha 21 de mayo de 1999, la que debería comunicárseles a más tardar el 28 de febrero de 2000, sobre las medidas tomadas por el Gobierno de Myanmar para dar cumplimiento a las recomendaciones de la Comisión de Encuesta, versión actualizada en cuya preparación deberían tomarse en consideración todas las observaciones formuladas por el Gobierno de Myanmar, así como las informaciones proporcionadas por las organizaciones de empleadores y de trabajadores y por toda otra fuente digna de crédito.
Ginebra, 7 de octubre de 1999.
Puntos que requieren decisión:
párrafo 10;
párrafo 17;
párrafo 23;
párrafo 26.
1. Documento GB.274/5/D.1 y debate. Véanse las actas de la 274.ª reunión del Consejo de Administración (marzo de 1999), octava sesión, págs. VIII/1-4.
2. Conferencia Internacional del Trabajo, 87.ª reunión, Ginebra, 1999, informe de la Comisión de Aplicación de Normas, primera parte: Informe general, Actas Provisionales, núm. 23, primera parte, párrafo 195.
3. En lo que atañe a las Actas del debate previo a la adopción de la resolución, véase Conferencia Internacional del Trabajo, 87.ª reunión, Ginebra, 1999, Actas Provisionales núm. 27, págs. 27/5 a 27/14.
4. Conferencia Internacional del Trabajo, 29.ª reunión (1946), Montreal, Informe II (1) -- Cuestiones constitucionales. Parte 1: Informes de la Delegación de la Conferencia sobre Cuestiones Constitucionales, párrafo 64.
5. Bulletin Officiel, vol. I -- Rapport présenté par la commission de la législation internationale du travail -- página 270 (trad.).