L'OIT est une institution spécialisée des Nations-Unies
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Conseil d'Administration

GB.274/ESP/4
274e session
Genève, mars 1999

Commission de l'emploi et de la politique sociale

ESP

QUATRIÈME QUESTION À L'ORDRE DU JOUR

Activités menées par l'OIT dans le domaine de l'emploi
dans le contexte des crises économiques

Table des matières

  1.  Introduction
  2.  La crise économique mondiale
  3.  La crise économique mondiale et les activités et réponses de l'OIT: vue d'ensemble
  4.  L'action de l'OIT: quelques activités

    a)  Les pertes d'emploi, la promotion de politiques actives du marché du travail et les services de l'emploi

    b)  Le programme de travaux à forte intensité de main-d'œuvre

    c)  Protection sociale

    d)  Création d'emplois grâce au développement des entreprises et des coopératives

    e)  Crise économique et égalité entre hommes et femmes

  1. V.  Suivi des activités et évaluation de leur efficacité
  2. VI.  Le rôle futur de l'OIT

Annexes

  1. Principales activités menées pour faire face à la crise économique en Thaïlande
  2. Bulgarie: évolution mensuelle du taux de change et de l'indice des prix à la consommation en 1996 et 1997
  3. Le Programme à forte intensité d'emploi de l'OIT: une évaluation indépendante
  4. Tableau 1. Taux de chômage dans le monde
  5. Tableau 2. Taux d'augmentation de l'emploi et de la main-d'œuvre (en pourcentage)
    Tableau 3. Projections de la croissance mondiale (variation en pourcentage du PIB réel mondial)
  6. Tableau 4. Croissance annuelle du PIB (en pourcentage) par rapport au PIB de 1987 (à prix et taux de change constants)
  7. Tableau 5. Augmentation de la pauvreté due à la crise (prévisions pour 1998)
    Tableau 6. Production et emploi dans certains pays d'Europe centrale et orientale, 1989-1997 (variation en pourcentage sur la période en prix constants)
  8. Croissance économique annuelle en Amérique latine et dans deux économies géantes de la région, le Brésil et l'Argentine

I. Introduction

1. A la 273e session du Conseil d'administration (novembre 1998), la commission a exprimé son inquiétude devant l'aggravation de la crise économique qui frappe durement de nombreux Etats Membres, et en particulier devant leur inaptitude à endiguer la montée du chômage, de la pauvreté et de l'insécurité de l'emploi. La commission a noté que la croissance mondiale s'était ralentie, la plupart des prévisions étant fortement révisées à la baisse. Alors que les pays d'Asie touchés par la crise ont accusé une contraction brutale de leur PIB, de nombreux autres pays, notamment ceux qui possèdent une économie très importante, comme le Brésil, luttent pour éviter une catastrophe économique grave. La Fédération de Russie connaît déjà de très grandes difficultés économiques. La commission a relevé que, si les problèmes actuels de certains pays sont extrêmement aigus et réclament des mesures et une action immédiates, on ne peut ignorer la crise économique qui s'étend pratiquement à l'échelle mondiale et qui touche bien d'autres pays.

2. Dans ce contexte, la commission a demandé au Bureau de dresser un tableau général et succinct de la nature de cette crise mondiale et de l'action que doit mener l'OIT pour venir en aide à certains pays. La commission a prié instamment le Bureau de déterminer les principales activités qu'il a entreprises pour faire face aux crises mondiale et nationales et de présenter un exposé de l'impact et des mécanismes de contrôle de telles interventions en vue d'analyser le rôle que l'OIT pourrait jouer à l'avenir pour aider ses mandants à venir à bout et à se relever de la crise. Le présent document du Bureau a été établi pour répondre aux inquiétudes de la commission.

II. La crise économique mondiale

3. Le rapport sur L'emploi dans le monde 1998/99 de l'OIT fait apparaître qu'avant même le début de la crise financière en Asie les taux moyens de chômage en Europe demeuraient élevés et étaient en augmentation dans de nombreux pays d'Amérique latine, d'Afrique et d'Europe centrale et orientale. Aux Etats-Unis et dans de vastes régions d'Asie par ailleurs, la croissance de l'emploi avait été plus rapide que celle de la main-d'œuvre (voir tableaux 1 et 2, annexes IV et V). L'apparition de la crise en Asie a modifié cette situation, du moins en ce qui concerne cette région. Le chômage, le sous-emploi et la pauvreté ont rapidement progressé dans les pays touchés (voir tableau 5, annexe VII). En Thaïlande, l'apport total de travail a baissé de 7 pour cent en l'espace de six mois.

4. Les tendances récentes de l'économie mondiale font apparaître que les turbulences ne se produisent pas uniquement dans certaines zones géographiques et sembleraient devoir réduire la croissance mondiale. Les principales institutions d'évaluation ont révisé leurs estimations concernant l'évolution de la croissance mondiale: le FMI a abaissé ses estimations pour 1999 de 3,7 à 2,2 pour cent. La Banque mondiale les a également réduites (voir tableaux 3 et 4, annexes V et VI).

5. Certains pays sont cependant mieux placés que d'autres pour faire face à une crise financière. Dans l'économie mondiale d'aujourd'hui, la grande concentration de la production dans quelques pays leur offre une meilleure protection contre les chocs extérieurs. Sept pays industriels contribuent pour 44 pour cent environ à la production mondiale, alors que tous les pays en développement pris ensemble en fournissent 40 pour cent. Les pays industriels constituent donc un facteur déterminant pour la croissance mondiale. Les pays à même de supporter le choc d'une crise induite par le secteur financier et ses répercussions sur les moyens de subsistance durables et les conditions d'emploi sont probablement ceux qui possèdent des systèmes de protection sociale bien financés(1) .

6. L'évolution d'une crise financière diffère selon l'économie touchée. Il est cependant manifeste que les risques suscités par les flux de capitaux, qui provoquent une instabilité des marchés financiers, peuvent déclencher un effondrement économique dans un ensemble de pays et produire des réactions en chaîne et un effet d'entraînement dans d'autres. Les causes de cette instabilité sont controversées et les explications vont de la panique financière et de politiques macroéconomiques inadaptées à l'absence de transparence et à l'aléa moral dans la gestion des systèmes financiers. Les pays lourdement endettés et ceux qui souffrent d'une situation financière précaire sont les plus exposés.

7. L'actuelle crise financière continue de ravager plusieurs pays d'Asie et risque d'entraîner dans son sillage plusieurs autres pays. Elle remonte cependant au milieu des années quatre-vingt, époque à laquelle la croissance dans maints pays en développement se contractait sous l'effet des tendances récessionnistes qui marquaient les pays membres de l'OCDE. Nombre de pays en développement n'ont pu retrouver une croissance durable. La crise s'est encore propagée cependant que les économies anciennement planifiées ne parvenaient pas à s'orienter progressivement vers l'économie de marché. Plusieurs pays pris dans un conflit armé ont vu leur économie s'effondrer alors qu'ils luttaient pour rétablir la paix. Ces pays ont été au centre des préoccupations de l'OIT.

8. Les larges dimensions régionales de la crise économique mondiale décrites dans le dernier rapport sur L'emploi dans le monde 1998/99 de l'OIT sont peu encourageantes. Les variations les plus spectaculaires des indicateurs sociaux et économiques ont été enregistrées pour les pays d'Asie frappés par la crise. Une analyse complète de la crise en Asie sera présentée au Colloque sur les répercussions sociales de la crise financière en Asie, qui aura lieu les 19 et 20 mars 1999, pendant la session du Conseil d'administration(2) .

9. Les perspectives économiques et de l'emploi en Amérique latine sont médiocres (voir annexe VIII). La région est largement tributaire des capitaux étrangers, et les conditions du recours à l'emprunt se sont aggravées. Le scénario économique au Brésil est un élément d'instabilité et pourrait avoir un effet préjudiciable sur les autres pays d'Amérique latine. Le ralentissement de la croissance dans la région réduira l'emploi dans le secteur structuré qui est de toute façon menacé par la modernisation technologique consécutive à la libéralisation et par l'intensification de la concurrence. Le chômage déclaré pourrait atteindre près de 10 pour cent en 1999.

10. Dans les Etats arabes et les pays situés au sud de la Méditerranée, les perspectives de croissance économique sont incertaines. Nombreux sont les pays producteurs de pétrole qui n'ont pas acquis la souplesse nécessaire ou la démarche appropriée pour assurer le bon fonctionnement du marché du travail, et cela afin de diversifier leur production. D'autres sont enlisés à mi-chemin entre le contrôle par l'Etat de la production et l'appui aux entreprises privées, de sorte que les paramètres concernant le climat des affaires sont désespérément arbitraires.

11. La croissance est vivement influencée par les cours des matières premières en Afrique où l'effet négatif de la modicité des prix à l'exportation des produits primaires l'emporte sur les avantages que représentent les faibles cours des importations de produits alimentaires et de combustibles. Si les principaux pays d'Afrique ont connu des revers pour des raisons qui leur sont propres, les pays ayant pour monnaie le franc CFA, dont le taux de change est lié à celui du franc français (désormais de l'euro), ont tiré profit de la faiblesse de leur monnaie par rapport au dollar des Etats-Unis. Dans l'ensemble, la région n'a pas accompli de progrès décisif vers un accroissement durable des exportations et une croissance économique soutenue, malgré des années de réforme au moyen de l'ajustement structurel(3) . Bien que des indicateurs sociaux aient marqué une certaine progression, la productivité de la main-d'œuvre n'a pas sensiblement augmenté. De modestes reprises de la croissance économique ont certes eu lieu dans plusieurs pays, mais les taux de chômage et de pauvreté demeurent élevés et s'accentuent dans de nombreux pays.

12. En Europe centrale et orientale, plusieurs économies sont en proie à un marasme persistant (voir tableau 6, annexe VII). Il faut reconnaître que les pays du groupe de Visegrad, proches de l'Europe occidentale, sont mieux placés que les autres et leur croissance devrait reprendre prochainement. Toutefois, leurs niveaux de chômage semblent aussi tenaces que ceux de la plupart des pays d'Europe occidentale. Une attention de plus en plus grande est accordée à la Fédération de Russie qui, de même que d'autres pays de la CEA comme l'Ukraine, est incapable de freiner le fléchissement ininterrompu de la croissance économique. L'économie russe aurait reculé de près de 5 pour cent en 1998, après une incapacité partielle à assurer le service de la dette extérieure en août 1998.

13. Enfin, les moyens de réduire un chômage élevé et la vaste proportion des chômeurs de longue durée continuent de dominer le débat de politique générale dans l'Union européenne. Les pays européens doivent accroître fortement leurs taux de croissance économique s'ils veulent réduire sensiblement leur niveau actuel de chômage et contribuer, dans une large mesure, à la reprise mondiale. Alors que les Etats-Unis ont connu pendant plusieurs années une croissance de la production et une réduction du chômage, l'impossibilité de relever sur une longue période le salaire moyen des travailleurs de la production est un motif de préoccupation pour les autorités. Parmi les pays de l'OCDE, c'est peut-être le Japon qui se heurte actuellement à la plus vive incertitude concernant les perspectives de croissance, ce pays ayant subi un net recul de la production en 1998 et enregistré le taux le plus élevé de chômage depuis les années soixante-dix.

14. La croissance économique a en général diminué dans toutes les régions et, dans plusieurs pays, le ralentissement de la production et de l'emploi se prolonge, que ce soit sous l'effet d'un conflit, d'un ajustement structurel ou de facteurs liés à la transition. La crise en Asie, qui a entraîné une chute de la croissance et des niveaux de vie dans plusieurs pays de la région, n'a fait qu'aggraver la crise mondiale de l'emploi, près d'un milliard de personnes étant touchées par le chômage et le sous-emploi. Les révisions à la baisse opérées par les principales institutions d'évaluation en ce qui concerne les taux de croissance aux niveaux mondial et régional suscitent de nouveaux motifs d'inquiétude au sujet de la montée du chômage, de la pauvreté et de l'insécurité de l'emploi.

III. La crise économique mondiale et les activités
et réponses de l'OIT: vue d'ensemble

15. En novembre 1998, la commission a demandé au Bureau de décrire les principales activités entreprises par l'OIT pour faire face aux crises de l'économie et de l'emploi. Avant d'étudier des exemples concrets, la commission voudra sans doute se pencher sur les grandes lignes de la réponse de l'OIT à des défis en mutation.

16. Les principaux éléments de la réponse de l'OIT à une longue période de déficience de l'emploi causée par la crise économique ont consisté notamment à:

17. Tout au long des années quatre-vingt et quatre-vingt-dix, l'OIT n'a cessé d'exprimer ses préoccupations au niveau mondial au sujet dudit consensus de Washington sur les programmes de stabilisation et d'ajustement structurel. Ces préoccupations visaient non pas la nécessité pour les pays de s'adapter à des systèmes mondiaux de production et de commerce en mutation rapide, mais les méthodes et instruments choisis qui n'avaient pas permis d'atteindre les objectifs de croissance escomptés, sur lesquels reposaient les prévisions relatives à une augmentation de l'emploi. A l'occasion de sa première Réunion de haut niveau sur l'emploi et les adaptations structurelles, qui a été organisée en 1987, l'OIT a exprimé sa vive inquiétude au sujet des répercussions sociales de l'ajustement et de l'indifférence à l'égard des principes de l'OIT. Des questions similaires ont ultérieurement été traitées et débattues lors de réunions régionales tripartites qui se sont tenues en Afrique, en Amérique latine et en Asie(4) . Grâce à ses démarches et ses activités, eu égard aux programmes de stabilisation et d'ajustement structurel adoptés dans la quasi-totalité des pays en développement, l'OIT a réussi à cerner et à articuler au niveau national les problèmes sociaux qui s'y rattachent. L'action de l'OIT a en outre influé sur ces programmes en les orientant très nettement vers les dimensions sociales de l'ajustement et a incité les institutions de Bretton Woods à y insérer des mesures spéciales visant à atténuer les effets défavorables que risquent de produire leurs politiques de réforme (par exemple les fonds sociaux).

18. Les principes de l'OIT ont été approuvés sans réserve par le Sommet mondial pour le développement social en mars 1995, à une époque où l'ensemble du monde était pris dans une vague de chômage. Les dirigeants mondiaux ont réagi en s'engageant à «favoriser la réalisation de l'objectif du plein emploi en en faisant une priorité de base de nos politiques économiques et sociales, et à donner à tous, hommes et femmes, la possibilité de s'assurer des moyens de subsistance sûrs et durables grâce à un emploi librement choisi et à un travail productif» (engagement 3). Il a ainsi été reconnu que l'objectif du plein emploi productif et librement choisi (convention (no 122) sur la politique de l'emploi, 1964) était non seulement réalisable, mais que de fortes raisons économiques et morales incitaient à le considérer comme un objectif d'action prioritaire. Les dirigeants mondiaux se sont également engagés à défendre les droits fondamentaux de l'homme et à élaborer des politiques avec la participation des organisations d'employeurs et de travailleurs. Ils ont reconnu que l'OIT avait un rôle particulier à jouer sur la scène nationale comme internationale «en raison de son mandat, de sa structure tripartite et de ses compétences».

19. Depuis la Déclaration de Copenhague, l'OIT s'est efforcée d'encourager un consensus tripartite sur des politiques économiques et sociales rationnelles visant à assurer la croissance et la protection sociale. Les conclusions tripartites de la Commission des politiques de l'emploi à la session de 1996 de la Conférence internationale du Travail énoncent de larges directives qui s'appliquent à tous les pays. La commission jugera peut-être bon de rappeler les préoccupations essentielles ci-après qui sont énoncées dans ces conclusions:

IV. L'action de l'OIT: quelques activités

20. La présente section donne une illustration des mesures prises par l'OIT pour faire face à la crise de l'emploi dans certains pays. Elle porte sur cinq grands domaines d'activité et décrit ces mesures de manière succincte. On y trouve, le cas échéant, une brève évaluation de leur impact. La section finale passe en revue certains programmes de l'OIT visant en particulier à prendre en considération la place réservée aux femmes dans le contexte des crises, mais il importe de ne pas perdre de vue que l'emploi des femmes et la discrimination sexuelle sont des préoccupations convergentes qui sont incorporées dans toutes les autres activités mentionnées plus bas.

a) Les pertes d'emploi, la promotion de politiques actives
du marché du travail et les services de l'emploi

21. Face aux pertes d'emploi et aux licenciements massifs, l'action de l'OIT s'appuie sur une coordination des efforts entre les organismes publics et les organi-sations d'employeurs et de travailleurs. Les mesures particulières pouvant avoir un effet dépendent des opportunités et des limites présentées par le cadre réglementaire et législatif, de la solidité des relations travailleurs/direction et de la force de la négociation collective(5) . Dans le contexte particulier de la crise financière asienne, diverses mesures ont été adoptées: soutien institutionnel à l'amélioration des systèmes d'information sur le marché du travail; identification des besoins à long terme de mise en valeur des ressources humaines et conception de programmes de recyclage appropriés; renforcement des institutions en vue du dialogue social tant au niveau de l'entreprise qu'au niveau national; adaptation des mesures de sécurité sociale en fonction des besoins croissants; enfin, aide aux services de l'emploi visant à améliorer leur rôle de centre d'échange d'informations sur les emplois.

22. En Asie, la crise actuelle a souligné la nécessité d'améliorer le dialogue social au niveau national afin de mettre au point des stratégies et de permettre aux entreprises de mener à bien les ajustements de manière plus équitable. Cette position a clairement été acceptée lors du Séminaire tripartite régional de l'OIT sur la cessation d'emploi tenu à Séoul en novembre 1998. En Thaïlande, l'OIT a organisé un Forum national tripartite (novembre 1997) en vue d'amener les organi-sations d'employeurs et de travailleurs de Thaïlande à s'entendre sur les causes et l'ampleur de la crise et à se mettre d'accord sur des mesures spécifiques à adopter. Une formation à des pratiques spécifiques visant à promouvoir le tripartisme a également été assurée grâce à des cours sur la coopération sur le lieu de travail, et des efforts sont actuellement déployés pour développer ce type de formation tant à l'échelon de l'entreprise qu'à l'échelon national dans l'ensemble de la région. L'OIT s'est également attachée à améliorer la participation tripartite dans les organes de décision tant au niveau international que national. La Réunion de haut niveau sur la crise financière asienne tenue en avril 1998 en est le résultat le plus visible. L'OIT donne actuellement suite à un certain nombre de ces recomman-dations tripartites dans un cadre global de promotion et de protection de l'emploi(6) .

La promotion de politiques actives du marché du travail

23. L'OIT a préconisé et encouragé toute une série de mesures et de politiques actives du marché du travail visant à améliorer l'employabilité des travailleurs et la capacité des économies à créer de nouveaux emplois. L'aide à la reconversion et à la recherche d'emplois a visé les travailleurs déplacés ou menacés de l'être. Parmi les mesures tendant à accélérer la création d'emplois, on trouve les suivantes: recherche des moyens de préserver les emplois existants dans le cadre de la restructuration; conception et promotion de diverses politiques actives du marché du travail, y compris les systèmes de placement; soutien aux services nationaux de l'emploi; renforcement de la croissance de petites et moyennes entreprises; formation et reconversion; enfin, à l'échelon local, plans économiques de renouvellement, etc.(7) .

24. Pour peser plus directement sur les ajustements en matière de chômage et d'emploi, pour atténuer les licenciements collectifs et intégrer les chômeurs dans le marché du travail, gouvernements et partenaires sociaux des pays de l'OCDE utilisent les politiques du marché du travail depuis déjà un certain temps. Les politiques passives et actives du marché du travail (PAMT) font partie des quelques instruments qui figurent dans la panoplie des décideurs et ont des effets immédiats sur le marché du travail: elles ont pour caractéristiques de favoriser la recherche d'emploi et l'adéquation entre offre et demande d'emploi et de créer des emplois supplémentaires tout en offrant des revenus de substitution. Les programmes passifs destinés à remplacer le revenu comprennent les prestations de l'assurance chômage et toutes les autres prestations versées à la condition de ne pas être actif, comme par exemple, les prestations de retraite anticipée. Les politiques actives comprennent toute une gamme de mesures agissant à la fois sur l'offre (par exemple, la formation) et la demande (par exemple, la création d'emplois) du marché du travail. Ces instruments sont importants à la fois du point de vue des dépenses et de la participation et sont devenus pratiquement des caractéristiques institutionnelles permanentes du marché du travail des pays industriels.

25. Une récente étude comparative de quatre pays de l'Union européenne (Autriche, Danemark, Irlande, Pays-Bas) réalisée par l'OIT souligne le rôle important des PAMT, en notant qu'elle a contribué, avec d'autres facteurs, au succès relatif de ces pays en matière d'emploi(8) . Le rôle des PAMT est particulièrement notable au Danemark et en Irlande, deux pays qui y participent activement. Le rapport examine en outre les mécanismes d'une mise en œuvre plus efficace des PAMT, y compris l'amélioration des structures d'exécution.

La promotion des politiques actives du marché du travail
dans les économies en transition d'Europe centrale et orientale

26. A la suite de l'introduction des réformes économiques, les pays en transition d'Europe centrale et orientale ont connu de lourdes pertes d'emploi qui se sont traduites en partie en chômage ouvert, en partie en inactivité économique et par un rapide développement de l'emploi informel. Pour répondre à ces nouveaux défis, tous les pays en transition ont modifié leur législation nationale du travail, afin de créer un cadre législatif rationnel pour leurs marchés du travail. Ils ont également restructuré leurs institutions du marché du travail et créé des services nationaux de l'emploi. Dans ces deux domaines, l'OIT est venue en aide à plusieurs pays en les aidant à renforcer leur capacité, à améliorer leur système de prestations de chômage et à concevoir leurs politiques actives du marché du travail.

27. L'aide technique accordée à l'Ukraine, par exemple, s'est concentrée dans deux grands domaines: la préparation de l'examen de la politique nationale de l'emploi (CEPR) et la mise sur pied d'un système national d'information du marché du travail. L'objectif des CEPR est d'identifier les principaux problèmes du marché du travail, de recenser les faiblesses des institutions et des politiques du marché du travail, qui empêchent d'apporter les bonnes solutions à ces problèmes et de formuler des recommandations pertinentes sur le plan de l'action. Au cours du séminaire organisé pour discuter de l'examen, les partenaires sociaux ont souligné l'importance des conclusions et recommandations pour l'amélioration de la législation nationale du travail (au nombre des exemples concrets mentionnés, on peut citer le financement des politiques du marché du travail et le statut du Fonds de l'emploi) et pour l'amélioration du fonctionnement du marché du travail. Les activités de suivi comprennent l'assistance technique visant à renforcer la capacité du Service national de l'emploi, à exécuter effectivement les politiques de marché du travail et à aider les chômeurs à trouver un emploi, l'assistance à la restructuration du marché local du travail dans la région de Tchernobyl et plusieurs autres activités.

28. Une autre activité concrète s'est concentrée sur l'amélioration du système national d'information du marché du travail. Dans le cadre de ce projet (mené par le Bureau de statistique du BIT - STAT), une aide à grande échelle a été fournie pour l'amélioration de la méthodologie statistique, le rassemblement et l'exploitation des données sur le marché du travail et la production de documents statistiques qui ont aidé considérablement à renforcer la capacité des institutions nationales du marché du travail, à apporter une aide améliorée aux demandeurs d'emploi et à perfectionner la politique du marché du travail.

29. L'OIT a également conduit plusieurs projets générateurs d'emploi sur le plan local dans certaines régions souffrant d'un chômage élevé. Certaines régions ont été gravement touchées par la transformation économique, notamment celles qui dépendent d'une industrie unique en déclin ou de la privatisation de grandes entreprises publiques. L'objectif principal de ces projets était de réunir tous les acteurs économiques locaux pour discuter des problèmes en vue de trouver des solutions adaptées, réalisables, et de coopérer étroitement à leur exécution. Ces projets ont été menés dans la région charbonnière et sidérurgique d'Ostrava (République tchèque), la région d'exploitation minière de Spišska Nová Ves (République slovaque), la région textile d'Ivanovo (Russie) et la région rurale d'Anenii Noi (Moldova). La dernière a été réalisée avec l'aide d'un projet financé par le PNUD. L'OIT a aidé les partenaires sociaux de ces régions dans les domaines suivants: élaborer une stratégie de développement à long terme; renforcer la capacité des organes régionaux tripartites chargés de coordonner les activités des acteurs régionaux pour la relance de la région; promouvoir de nouveaux systèmes de création d'emplois; enfin assurer une formation dans certains aspects de la restructuration et de l'ajustement du marché local du travail.

La formation communautaire pour l'emploi indépendant

30. En 1993, une réunion d'experts sur la création de revenus a passé en revue l'expérience de l'assistance technique dans le renforcement des capacités nationales pour la formation et l'emploi. Compte tenu des limitations des programmes conventionnels de promotion de l'emploi et de la formation, les initiatives communautaires provoquées par la demande sont apparues comme une méthode réalisable et viable pour répondre de manière appropriée aux besoins des communautés pauvres. La réunion a recommandé la mise au point d'une méthode générique sous le terme global de «formation communautaire pour l'emploi (indépendant) et la création de revenus».

31. La méthode de la formation communautaire repose sur l'application de systèmes impliquant les éléments suivants: sensibilisation et organisation du soutien aux niveaux national et local; identification des possibilités d'emploi et des ressources potentielles et réelles; conception et mise en œuvre de programmes appropriés de formation; fourniture de services de soutien après la formation; enfin, évaluation de l'impact et de la durabilité du programme. La méthode de la formation communautaire offre les outils nécessaires au renforcement de la capacité des organisations nationales et locales chargées de l'emploi et de la formation et met en œuvre des arrangements de travail entre les partenaires sociaux et d'autres institutions de soutien (ONG, secteur privé, etc.). Elle préconise une approche orientée à la fois vers des domaines et des groupes cibles spécifiques, combinant des mesures directes et indirectes, mais avec une haute priorité accordée au renforcement de la capacité des institutions participantes et une action en retour en direction des décideurs.

32. L'OIT a joué un rôle de catalyseur dans l'adoption de la méthode de la formation communautaire en organisant des ateliers nationaux et régionaux techniques et de formulation de projets ainsi qu'en assurant une assistance technique et en jouant un rôle consultatif pour lancer et guider le processus par l'intermédiaire de projets de coopération technique, suivi de la préparation de propositions de projets pour les pays suivants: Népal, Kirghizistan, Azerbaïdjan, Bélarus, Fédération de Russie, Pakistan, Sri Lanka, Bangladesh, Ouganda, Tanzanie et Bahreïn. Des projets ont démarré en Azerbaïdjan, au Bélarus, au Népal et à Sri Lanka. Des services consultatifs nécessaires ont été fournis, en vue de l'application pratique de la méthode de la formation communautaire, à divers programmes régionaux et nationaux visant la promotion de l'emploi (indépendant) et l'atténuation de la pauvreté.

La reconversion des sans-emploi

33. Plus la durée du chômage est longue pour les travailleurs, moins ils ont de chances de trouver un emploi. Leurs qualifications professionnelles risquent d'être dépassées et les employeurs sont plus réticents à les embaucher. Les dimensions sociales de ce problème sont considérables et devraient être abordées par des mesures et des programmes visant à réintégrer les sans-emploi dans le marché du travail. Le Programme de modules de qualification pour l'emploi (MQE) de l'OIT favorise un perfectionnement professionnel rentable des travailleurs, la formation et la reconversion des sans-emploi et met l'accent sur l'employabilité, afin que la formation réponde aux exigences du marché de l'emploi en matière de qualifications. Le programme MQE soutient également les systèmes de formation, tant à l'échelon national que régional, et favorise une formation efficace, à la fois sur le tas et au sein des institutions.

34. Grâce à l'assistance de l'OIT, un certain nombre d'Etats Membres sont parvenus à des progrès significatifs dans l'adoption de méthodes et de programmes modulaires orientés vers l'emploi. Ces programmes et projets ont été conçus et mis en œuvre avec succès, en Chine, en Bulgarie, en Egypte, à Sri Lanka et au Kenya, et plus récemment en Pologne et dans la Fédération de Russie, où des centres de formation pour la formation modulaire orientée vers l'emploi ont été mis sur pied. Dans ces deux derniers pays, un réseau national de 150 institutions de formation a été constitué et les programmes modulaires de formation ont été développés. Quelque 500 personnes ont été formées à la mise au point des programmes modulaires et des séminaires réguliers sont en cours d'élaboration pour former des coordinateurs et des représentants d'entreprises et d'institutions de formation. Des projets d'assistance technique visant à introduire la méthode modulaire reposant sur la compétence dans la formation et le recyclage des adultes et des sans-emploi ont commencé en 1997 au Bélarus, en Ukraine et en Bosnie-Herzégovine.

Les services de l'emploi

35. Tandis que la crise mondiale de l'emploi exige la promotion énergique des politiques actives du marché de l'emploi, la plupart des pays en développement et ceux en transition sont mal équipés en termes de ressources et d'institutions à la hauteur des défis. Qui plus est, le marché du travail est devenu à la fois plus souple et plus fragmenté. Les mécanismes de l'affectation de main-d'œuvre ont également changé avec l'informatique, l'apparition de divers fournisseurs de services intermédiaires pour le placement et la formation, et le rôle croissant des partenaires sociaux et des autorités locales dans le redéploiement des travailleurs évincés du fait de la restructuration économique.

36. Tous ces changements ont des effets sur les Services publics de l'emploi (SPE) et ont conduit à s'interroger sur le degré de participation des services publics de l'emploi dans le fonctionnement du marché de l'emploi en général. Dans bon nombre de pays, ceux-ci sont devenus des services pour les sans-emploi, plutôt que des services de l'emploi opérant dans un large contexte du marché du travail. Ils ont dû également faire face à des réformes et à une restructuration. La privatisation des services publics de l'emploi a été considérée comme une solution dans un certain nombre de pays avancés, dont l'Australie, la Nouvelle-Zélande et les Etats-Unis (et en particulier les Etats du Massachusetts, du Texas et du Michigan). Ailleurs, les services publics de l'emploi sont mal placés pour contenir les types de crises de l'emploi qui affectent de nombreuses économies en développement et en transition(9) . La tâche des services de l'emploi est reconnue comme importante, mais, à ce jour, les moyens nécessaires pour mettre en œuvre les politiques du marché du travail indispensables sont déplorablement faibles.

37. En Pologne, un projet de coopération technique financé par le gouvernement suisse a été exécuté par l'OIT entre janvier 1995 et juin 1997 en vue de promouvoir l'emploi indépendant par l'entremise des services nationaux de l'emploi. Dans le cadre de ce projet, les principales activités suivantes ont été menées: mise au point de documents d'information (y compris des documents audiovisuels) pour les sans-emploi et les demandeurs d'emploi potentiels; préparation de rapports et de guides sur l'emploi indépendant à l'intention du personnel des services de l'emploi et des partenaires impliqués dans la promotion de l'emploi indépendant; formation du personnel des services de l'emploi à la promotion de l'emploi indépendant; développement des compétences techniques en matière de promotion de l'emploi auprès des sans-emploi; enfin, mise sur pied de bureaux locaux de l'emploi pilotes dans six municipalités, telles que les centres charbonniers ayant subi une profonde restructuration économique.

38. Selon un atelier d'évaluation tripartite organisé en décembre 1996 à Sosnowiec (Pologne), les bureaux pilotes et apparentés ont obtenu des résultats encourageants dans plusieurs domaines: mise sur pied d'un système d'information et de conseils préliminaires sur les alternatives en matière d'emploi indépendant pour les sans-emploi et les individus qui quittent l'école; création de structures chargées de présenter directement et de manière sélective des candidats pour la promotion de l'emploi indépendant des personnes sans-emploi; développement des capacités et des modalités d'une coopération active avec les institutions de promotion de l'emploi indépendant et les organisations concernées; développement de programmes et d'infrastructures de formation pour former le personnel des services de l'emploi et les partenaires locaux de la promotion de l'emploi indépendant; enfin, diffusion des expériences positives auprès des autres municipalités et auprès du réseau national des services de l'emploi. Ce que le projet de coopération technique n'a pas permis de réaliser finalement, c'est le développement d'une collaboration avec les banques (principalement en raison d'un manque d'intérêt de leur part) et avec d'autres institutions publiques ou semi-publiques en vue d'attirer des fonds autres que le Fonds du travail pour la promotion et la création d'emplois indépendants auprès des sans-emploi.

39. Depuis 1990, l'OIT entreprend des activités de coopération technique en Afrique pour réorganiser et améliorer les services publics de l'emploi dans les pays anglophones d'Afrique, gravement touchés par les programmes d'ajustement structurel. Ce projet régional est financé par l'Allemagne et en est actuellement à sa troisième phase. Les activités de l'OIT exécutées durant la troisième phase (1995-1997) ont consisté à fournir des services consultatifs à l'échelon national (Egypte, Ethiopie et Ouganda); à mettre en œuvre des cours nationaux et régionaux de formation (en association avec le Centre régional africain d'administration du travail, ARLAC); et à mettre sur pied un bureau local moderne pilote de service de l'emploi à Harare. Les principaux domaines de l'action de l'OIT ont été les suivants: i) sensibiliser les pays participants aux principes d'un service de l'emploi moderne et développé et au rôle possible des services publics de l'emploi dans la relance des services de l'emploi; ii) fournir des indications sur la manière de réorienter les services publics de l'emploi dans le cadre d'un ajustement structurel; iii) mettre au point un système d'information sur le marché du travail et améliorer les résultats des services publics de l'emploi; iv) renforcer les capacités d'un bureau pilote du service public de l'emploi; v) enfin, offrir des conseils sur la manière de préparer et de produire un guide des carrières et un bulletin d'offres d'emploi. La principale réalisation du projet a été l'élaboration d'un manuel de directives pratiques pour la création et le développement de services publics de l'emploi en Afrique anglophone (publié en décembre 1998).

40. L'assistance technique de l'OIT, pour le renforcement de la capacité des services publics de l'emploi, est handicapée par des contraintes de financement, le manque virtuel de ressources pour compléter les efforts de l'OIT et la qualité médiocre des compétences techniques dans la plupart des pays, aggravée par de faibles niveaux de rémunération, qui provoquent à leur tour une rotation élevée du personnel dans l'administration du travail.

b) Le programme de travaux à forte intensité de main-d'œuvre

41. Le rôle de l'OIT dans la lutte contre la crise de l'emploi - par l'intermédiaire de divers programmes d'urgence d'emploi et de réadaptation et de stratégies à forte intensité de main-d'œuvre pour l'investissement dans l'infrastructure et la construction - a été salué par les autorités nationales des pays où ces activités ont été exécutées. La démarche de l'OIT a fait ses preuves et a été vivement recommandée par le Programme d'action de Copenhague adopté lors du Sommet mondial pour le développement social.

42. L'expérience de l'OIT dans ce domaine, indépendamment des sources et des causes des crises, montre que toute conséquence négative grave sur l'emploi et les revenus peut être atténuée par un investissement rapide et bien conçu, public ou non public, dans les programmes de travaux. Au nombre des pays en crise ayant demandé l'aide de l'OIT pour la création d'emplois d'urgence, on trouve: ceux qui ont à faire face à une catastrophe naturelle majeure; ceux qui sortent d'une guerre ou d'un conflit; ceux dont les économies n'arrivent pas à retrouver une croissance soutenue à la suite de programmes de stabilisation et d'ajustement; et, plus récemment, ceux qui ont souffert d'une baisse spectaculaire de la croissance et de l'emploi en raison d'une grave déstabilisation de leur monnaie et des marchés des capitaux et financiers.

43. En novembre 1998 a eu lieu la discussion d'un document du Bureau qui se penche sur diverses questions: l'importance de cette activité de l'OIT pour la création d'emplois; l'évolution des caractéristiques des programmes de l'OIT dans ce domaine avec un accent croissant sur la durabilité de la création d'emplois; la participation croissante des mandants de l'OIT et le dialogue social dans la conception et la mise en œuvre des programmes; enfin, le potentiel nécessaire pour créer un plus grand impact par l'intégration d'autres programmes, notamment diverses activités de coopération communautaire, de développement des petites et micro-entreprises et de formation professionnelle. Le document a également fourni un certain nombre d'exemples sur les programmes susmentionnés, y compris l'évaluation de l'impact direct de certaines interventions dans diverses situations de crises(10) .

Les programmes à forte intensité de main-d'œuvre
dans la crise qui frappe actuellement l'Asie

44. La mise en place du projet ASIST(11)  pour l'Asie et le Pacifique, en mai 1998, avec le soutien du DANIDA, a constitué une intervention importante de l'OIT devant la nécessité de promouvoir une utilisation plus large et meilleure de la technologie reposant sur la main-d'œuvre dans la région où des millions de travailleurs cherchent à avoir accès à des revenus/à un emploi et où il existe un besoin urgent d'améliorer l'infrastructure. En Thaïlande, il a été procédé à une évaluation générale des possibilités de création d'emplois et un programme de soutien à la formation a été lancé avec le concours des départements techniques du ministère de l'Intérieur et du Bureau du Fonds social de la Caisse d'épargne nationale. Le ministère de l'Intérieur et la Caisse d'épargne ont tous deux la charge de mettre en œuvre d'importants éléments du Programme d'investissement social soutenu par la Banque mondiale à hauteur de 480 millions de dollars, et les deux programmes font appel à de vastes composantes de travaux publics. Par l'intermédiaire du programme ASIST, des consultants locaux ont été engagés pour des programmes de formation spéciale mis au point pour aider le personnel technique gouvernemental à concevoir et à exécuter les éléments fondés sur la main-d'œuvre de ces programmes qui visent la construction de 1 400 kilomètres de routes secondaires en ciment renforcé par des bambous, ainsi qu'un grand nombre de projets d'irrigation dans des contrées rurales, de même que quelque 5 000 programmes communautaires axés sur les travaux d'infrastructure. Le programme devrait dans un premier temps créer un million d'emplois.

45. En réponse à une demande du gouvernement de l'Indonésie, le projet a mis sur pied un programme de soutien technique pour le programme padat karya à forte intensité de main-d'œuvre et le programme reposant sur la main-d'œuvre du Département des travaux publics chargé de développer un programme d'infrastructure fondé sur le travail pour les travaux de construction de routes, d'irrigation et d'habitats humains. Le budget gouvernemental actuel pour la période 1998-99 avec le soutien de la Banque mondiale vise la création de 600 millions de journées de travail. Le projet ASIST de l'OIT propose d'aborder en deux phases l'assistance technique nécessaire pour les travaux publics et communautaires: la première phase consiste à évaluer le potentiel de l'introduction de techniques fondées sur l'emploi dans les investissements publics en cours et prévus, conduisant à la formulation d'un programme; la phase de mise en œuvre sur une grande échelle et de renforcement des capacités vient ensuite. AusAid a accepté de financer la phase initiale, et le gouvernement a contacté la Banque mondiale pour un soutien financier supplémentaire pour toute la phase de l'assistance prévue. ASIST a également participé à une mission de la Banque mondiale (novembre 1998) pour le prêt d'ajustement du secteur de la protection sociale de la BIRD et a participé à la conception des nouveaux éléments du programme.

La politique d'investissement à forte intensité
de main-d'œuvre dans la zone CFA

46. En réponse à une résolution adoptée lors de la huitième Conférence régionale africaine (Maurice, janvier 1994), une Réunion tripartite sur les implications socio-économiques de la dévaluation du franc CFA, à laquelle ont participé les Etats Membres de la zone CFA, s'est tenue à Dakar en novembre 1994(12) . Pour la première fois, des représentants des ministères des Finances et de la Planification faisaient partie des délégations nationales tripartites. Cette réunion a examiné en particulier les implications de la dévaluation pour la formulation de politiques de l'emploi, de l'investissement et du développement des entreprises, et les questions de protection sociale dans le contexte de la dévaluation. Une réunion de suivi a été convoquée à Yaoundé en avril 1997(13) . Si la plupart des indicateurs macroéconomiques ont montré des signes d'amélioration, cela n'a pas été le cas sur le front de l'emploi. La situation sociale générale, déjà difficile en raison de l'impact des politiques d'ajustement structurel, s'est aggravée.

47. Les activités de suivi de l'OIT se sont concentrées sur les politiques d'investissement à forte intensité de main-d'œuvre, étant donné que la main-d'œuvre est devenue beaucoup plus «compétitive» que l'équipement, importé pour l'essentiel à la suite de la dévaluation. La réunion a souscrit à la proposition de l'OIT de créer, au sein des ministères de la Planification ou des Finances, une unité chargée de la promotion des stratégies d'investissement à forte intensité de main-d'œuvre avec pour objectif d'orienter les ressources en investissement vers la main-d'œuvre et les entreprises locales ainsi que d'autres ressources disponibles sur le plan local. L'OIT a également proposé que les comités directeurs de ces unités comprennent des représentants tripartites, conformément à l'article 3 de la convention (no 122) sur la politique de l'emploi, 1964. Les mandants de l'OIT seraient ainsi en mesure de contrôler les résultats concrets dans les domaines de l'emploi et de la main-d'œuvre, d'évaluer l'applicabilité des règles et règlements du travail, de protéger la liberté syndicale, d'aider à la mise au point de contrats plus favorables aux entrepreneurs employant de la main-d'œuvre locale et d'améliorer certaines conditions de travail, enfin, d'offrir aux entrepreneurs et aux travailleurs une formation dans les domaines de la législation du travail et des conditions de travail. Des demandes pour que l'OIT aide à mettre sur pied des unités de ce genre ont été reçues de plusieurs pays, dont le Sénégal, le Togo, le Mali, et des pays non CFA tels que la Guinée, l'Ouganda et Madagascar.

Les crises de l'emploi consécutives à des catastrophes naturelles

48. Les catastrophes naturelles, bien qu'elles n'aient pas une nature économique, occasionnent des dégâts dans les économies où la situation de la main-d'œuvre est fragile et où il existe peu de solutions en matière de filets de sécurité sociale ou de formes d'emploi de rechange. Les effets économiques négatifs peuvent avoir un impact à long terme sur l'emploi et d'autres indicateurs sociaux.

49. En Amérique centrale, c'est au Nicaragua et au Honduras que l'ouragan Mitch a provoqué la situation d'urgence la plus aiguë en matière d'emploi. Cette catastrophe naturelle a eu de grandes répercussions humaines, sociales et économiques, aggravées par le déplacement d'un grand nombre de travailleurs migrants de ces pays vers le Costa Rica. Une mission exploratoire, entreprise par l'OIT dans ces pays, a évalué les possibilités de soutenir les processus de réadaptation et de reconstruction dès que la phase humanitaire et d'urgence sera terminée. Un tel soutien semble nécessaire surtout dans les domaines de la création d'emplois et du renforcement des capacités à l'échelon local.

50. Au Nicaragua, sur la base des conclusions et des recommandations de la mission activement soutenues par le gouvernement et les organisations d'employeurs et de travailleurs, l'OIT doit aider le PNUD à mettre au point des programmes de reconstruction à forte intensité de main-d'œuvre dans quelque 25 municipalités dans cinq départements. Une mission de consultation spécifique a été envoyée sur le terrain en décembre 1998 afin de formuler des propositions initiales pour introduire des méthodes à forte intensité de main-d'œuvre dans les programmes de reconstruction, de venir en aide au développement de la petite entreprise et de faire participer les communautés locales en insistant particulièrement sur les possibilités d'emploi des femmes. Ces initiatives seront coordonnées avec un projet de formation de l'OIT en cours et un autre projet visant à encourager la formation de la gestion et améliorer l'accès des petites entreprises au crédit.

Situations de crises dues à des conflits armés

51. Le mode d'action de l'OIT à forte intensité de main-d'œuvre pour faire face aux crises dans les pays qui sortent de conflits armés est assez répandu et dûment reconnu. Il existe plusieurs exemples d'interventions relativement réussis par l'intermédiaire d'activités de création d'emplois d'urgence.

52. L'assistance fournie par l'OIT au Cambodge illustre bien la contribution qu'elle peut apporter à la reconstruction de l'économie dans les pays touchés par un conflit. Depuis 1992, dans le cadre du Programme national de création d'emplois, l'assistance de l'OIT s'est concentrée dans trois domaines:

53. Dans les groupes cibles, on trouve les femmes, les ruraux pauvres, les soldats démobilisés, les personnes revenant de camps de réfugiés et les personnes déplacées sur le plan interne. Entre 1993 et 1997, parmi les principales réalisations de la composante d'infrastructure du programme, on peut citer:

54. Un soutien est accordé au Groupe de travail interministériel de haut niveau sur les infrastructures de travail à forte intensité de main-d'œuvre (créé à l'initiative du programme de l'OIT et comprenant 12 ministères) pour l'utilisation de méthodes basées sur les ressources locales pour le développement et l'entretien des infrastructures. Cette action est étroitement coordonnée avec le ministère de l'Education pour la planification, la coordination et la surveillance de la formation professionnelle; et l'Association des agences cambodgiennes de développement économique local pour les conseils et la formation, la fourniture de crédit et le recensement des possibilités d'affaires.

55. Plusieurs économies de l'Afrique centrale sont particulièrement touchées par des conflits armés prolongés. En 1996-97, l'OIT a fourni un apport à la formulation de programmes de reconstruction à forte intensité de main-d'œuvre au Rwanda et en République démocratique du Congo, préparés en collaboration avec le PNUD et actuellement exécutés par l'UNOPS. En décembre 1998, une réunion réunissant plusieurs EMD et le Centre de Turin à Yaoundé a évalué les problèmes et l'expérience liés à la réintégration et la reconstruction dans un certain nombre de pays touchés par les conflits: Burundi, République centrafricaine, Congo, République démocratique du Congo, Rwanda et Tchad, et a proposé que les activités de l'OIT continuent à assurer un soutien à ces économies grâce à des activités coordonnées en matière de formation professionnelle, d'emplois indépendants, de développement des micro-entreprises et de programmes de travaux à forte intensité de main-d'œuvre.

c) Protection sociale

56. Les crises de ces dernières années ont clairement montré que les pays qui avaient un système de protection sociale insuffisant ou inapproprié avaient tendance à connaître une instabilité sociale et économique plus grande et à avoir plus de mal à faire face aux retombées sociales des crises. Il est évident dans les pays d'Asie touchés par la crise que, si nécessaire qu'elle soit à la création d'emplois et à l'augmentation du niveau de vie, une croissance économique rapide n'est pas synonyme de répartition équitable ou de protection sociale. Dans certains de ces pays qui connaissaient jusqu'ici une croissance économique rapide, l'absence ou presque d'un système de sécurité sociale les a exposés à de sérieuses difficultés qui auraient pu être atténuées s'il y avait eu un système de protection sociale. Face à l'insécurité croissante de l'emploi et des revenus, il faudra mettre en place progressivement l'ébauche d'un système de protection sociale(14) .

57. Avec l'effondrement de leurs économies planifiées, les pays d'Europe centrale et orientale ont traversé des crises dont la dimension n'était peut-être pas moins sérieuse que celle de la crise que traverse actuellement l'Asie du Sud-Est. Dans certains de ces pays, le PIB a diminué de près de 50 pour cent en un ou deux ans. Ces pays avaient tous un système de protection sociale qui a continué à fonctionner de la même manière pendant la crise. Même si ces systèmes ne correspondaient pas vraiment aux exigences et aux risques d'une économie de marché et ont besoin d'être profondément modifiés, ils ont réussi à apporter quelques avantages aux populations, même dans une situation qui frisait la catastrophe économique. Si imparfaites qu'elles puissent être, ces mesures ont permis dans la plupart des cas d'éviter une catastrophe sociale et ont ainsi aidé à stabiliser le douloureux processus de réforme. Des cas d'Europe centrale et orientale on peut tirer deux conclusions: premièrement, il n'y a pas de système de sécurité sociale parfait en période de choc économique; deuxièmement, lorsque le régime des prestations du système de protection sociale est déjà en place, l'Etat est capable de réagir rapidement et d'assurer une certaine forme de protection même en période de crise économique grave.

58. S'étant engagée à promouvoir la justice sociale et la protection des travailleurs, l'OIT fait campagne et se bat pour un système élargi de protection sociale et pour des politiques qui tiennent compte des paramètres socio-économiques et démographiques de chaque pays. Une aide sous forme d'avis et de coopération technique a été apportée à plusieurs pays, ainsi qu'une aide sur plusieurs questions ayant trait à la protection sociale. On trouvera ci-après plusieurs exemples de l'aide fournie par l'OIT aux pays touchés par la crise (voir l'encadré ci-dessous). La nécessité de développer les différents éléments d'un système de protection sociale est soulignée pour un certain nombre d'activités, dont beaucoup requièrent non seulement des décisions économiques et juridiques, mais aussi des efforts concertés de renforcement des capacités et des institutions.

Le système de sécurité sociale de la Thaïlande

59. Les conséquences de la crise économique sur le chômage et la pauvreté en Thaïlande sont aujourd'hui bien connues. L'impact social de cette crise a été aggravé par deux facteurs supplémentaires. Premièrement, elle a été précédée d'une période de croissance soutenue et d'optimisme économique qui avait permis au secteur moderne de l'économie de se développer. Ce fait et les mutations sociales et les mouvements démographiques que cela induit ont entraîné un affaiblissement des systèmes traditionnels de solidarité familiale. Deuxièmement, comme la plupart des autres pays de la région, la Thaïlande n'avait pas beaucoup avancé dans la création d'un système de protection sociale susceptible d'amortir les retombées sociales de la crise.

60. Déjà vers la fin de la dernière décennie, l'OIT avait aidé le gouvernement de ce pays à élaborer une stratégie dans le but de mettre en place progressivement un système de sécurité sociale qui tienne compte de son niveau de développement économique et de ses capacités administratives. Le gouvernement avait décidé d'accorder la priorité à la création d'un système d'assurance maladie limité destiné aux travailleurs du secteur structuré mais non à leurs familles, avec des indemnités en cas d'invalidité, de décès et d'incapacité de travail de courte durée pour cause de maladie et de maternité. La loi adoptée en 1990 prévoit également l'octroi d'une pension de retraite et d'allocations familiales dès 1996 (ce qui a dû être reporté) et la mise en place d'un système d'allocation chômage, sans préciser la date de sa mise en œuvre.

61. Tout récemment, l'OIT a été sollicitée par le gouvernement au sujet des mesures à prendre pour amortir les effets sociaux de la crise. Le système de protection sociale a été décrit comme un système manquant à la fois d'allocations chômage, pour les personnes se retrouvant involontairement sans emploi, et d'une assistance sociale pour les plus pauvres sous la forme d'un revenu minimum. L'étude de faisabilité réalisée par le BIT à la demande du gouvernement envisage plusieurs solutions pour l'instauration d'un système d'allocations chômage, avec des estimations de coût fondées à la fois sur des projections macroéconomiques et sur des projections concernant le marché du travail, et conclut que l'instauration d'un système d'allocations chômage est tout à fait envisageable financièrement, même si le taux initialement élevé des cotisations, conjugué à l'augmentation des cotisations qu'entraînerait la mise en place d'un système de pensions, risque de causer des problèmes si ce système est mis en place avant l'an 2001, alors que l'impact de la crise continuera à se faire sentir.

62. Il apparaît, en conclusion, que le mieux, si l'on veut améliorer la protection sociale des chômeurs, serait d'instaurer un système d'assurance chômage. Toutefois, l'application d'un système d'allocations chômage devrait être associée à des politiques actives du marché de l'emploi plus efficaces, avec des prestations axées sur les personnes assurées, se retrouvant involontairement sans emploi, inscrites au chômage et recherchant activement un emploi. L'OIT attend de connaître la réaction du gouvernement à ces recommandations et se prépare à appuyer leur mise en œuvre.

63. Les cas de la Thaïlande et de la Bulgarie montrent qu'une gestion ad hoc de la crise est peut-être plus facile là où existe déjà un mécanisme de protection sociale, à adapter éventuellement aux circonstances de la crise (comme en Bulgarie), alors que dans un cas comme la Thaïlande, où on ne trouve qu'un système rudimentaire, il faut de nouveaux circuits, qui prennent du temps à mettre en place.
 

Encadré
La crise monétaire bulgare de 1996-97
et le soutien apporté par l'OIT au système de sécurité sociale

Le passage d'une économie planifiée à une économie de marché a obligé la Bulgarie à réorienter son système de sécurité sociale, et depuis 1993 l'OIT lui fournit une assistance technique dans le cadre d'un projet parrainé par le PNUD. L'OIT a préparé trois documents consultatifs importants sur cette question. Elle a commencé par aider le gouvernement à établir, en 1996, le premier budget de l'Institut national de la sécurité sociale, ce qui supposait la création d'un modèle informatique répondant aux besoins spécifiques de cet institut. Malheureusement, les activités de suivi qui devaient permettre de tester ce modèle ont dû être reportées en raison du retard accusé par l'élaboration d'un projet de budget national à la suite de la crise monétaire. Au cours de l'hiver de 1996-97, les retombées sociales de cette crise ont pris une telle dimension qu'il a fallu se résoudre à réorienter le projet, qui de projet d'assistance technique est devenu un projet de gestion financière à court terme.

La crise a éclaté lorsque, à cause de la lenteur des réformes, les flux de capitaux à court terme à destination de la Bulgarie ont commencé à s'assécher, ce qui a amené la Banque centrale à intervenir et à relever les taux d'intérêt, entraînant ainsi une détérioration massive du taux de change et une très forte inflation (voir annexe II). Les répercussions sur le budget de l'institut ont évidemment été importantes. Compte tenu de l'effondrement du taux de change, et à la demande du FMI, un régime de conseil monétaire fut mis en place, ce qui obligeait à revoir le budget de l'institut sur une base excédentaire, indépendamment de toute considération budgétaire liée à la législation sur la sécurité sociale. Avec ce régime, le projet de l'OIT a changé radicalement de nature. L'OIT se retrouvait tout à coup avec trois grandes tâches à accomplir simultanément: premièrement, aligner les estimations du projet de budget de 1997 sur les exigences du régime de conseil monétaire, compte tenu des cadres macroéconomiques exagérément optimistes du début, fondés sur le FMI; deuxièmement, gérer le cash-flow de l'institut sur toute la période en ayant toujours en vue la nécessité de préserver tout ce qui dans la législation sur la sécurité sociale pouvait être considéré comme viable; troisièmement, protéger le pouvoir d'achat des prestations contre toute détérioration rapide en termes de prix. Tirant avantage de son instrument d'analyse et de sa connaissance approfondie de la situation financière de l'institut, l'OIT a réussi à convaincre la Banque mondiale de reporter à plus tard l'application de certaines propositions de réforme du système de pensions et d'autres systèmes(15) . Ses efforts ont permis non seulement d'assurer le bon fonctionnement du budget de l'institut depuis le milieu de l'année 1997 sous le régime du conseil monétaire, mais aussi de préserver dans la législation sur la sécurité sociale tout ce qui pouvait être considéré comme viable et qui sert aujourd'hui de base aux réformes à venir.

La crise monétaire ayant été résorbée, le gouvernement de la Bulgarie a demandé à l'OIT, en 1997, de lui apporter son aide pour deux aspects importants de la politique sociale, à savoir:

    a)  l'élaboration d'un programme de formation intégrée pour l'Institut national de la sécurité sociale;

    b)  l'élaboration et la mise en œuvre des politiques et stratégies de lutte contre la pauvreté.

Dans l'un des rapports portant sur ce dernier point, on trouve une description des méthodes à utiliser pour identifier et contrôler la pauvreté, et une évaluation de l'ampleur et du profil de la pauvreté, accompagnée de recommandations concernant la création d'un minimum d'assistance sociale et la gestion administrative et financière des futures prestations sociales. Ce rapport aura probablement un impact direct sur la forme que prendra le budget de l'institut. Ces projets sont tous deux en cours d'exécution.

Le renforcement de la protection sociale dans l'Afrique subsaharienne

64. Il est vrai que, pour lutter contre la très grande pauvreté et la crise de l'emploi qui frappent la région, il faut des programmes d'atténuation de la pauvreté et de création d'emplois, mais les systèmes de protection sociale ont eux aussi un rôle important à jouer. Ces systèmes doivent fonctionner dans l'environnement politique et économique actuel pour assurer dans toute la mesure possible au moins un niveau de vie minimum à tous, l'accès à des soins de santé de base et des services sociaux appropriés, y compris la sécurité alimentaire, et des mécanismes de sécurité des revenus pour les personnes qui ne peuvent plus travailler.

65. Pour répondre à la crise des services de protection sociale qui frappe l'Afrique subsaharienne, l'OIT a adopté une stratégie double qui consiste, d'une part, à se concentrer sur la majorité de la population, qui ne bénéficie pas d'une protection sociale, et, d'autre part, à améliorer la structure et l'administration des systèmes existants et des institutions de sécurité sociale. Parmi ceux qui ne bénéficient pas d'un système de sécurité sociale institutionnalisé, nombreux sont ceux qui travaillent pour leur propre compte ou qui ont un travail irrégulier, temporaire ou saisonnier. Leur revenu est lui aussi irrégulier et la perception qu'ils ont de leurs besoins de protection sociale est souvent une perception à court terme axée sur les conséquences de risques immédiats comme la maladie, les accidents ou la mort, plutôt que les pensions vieillesse. En l'absence d'une couverture sociale, plusieurs communautés et groupes de travailleurs africains ont créé leur propres associations pour s'entraider aussi bien en ce qui concerne des activités génératrices de revenus que pour la protection sociale.

66. L'OIT a créé un programme mondial spécial intitulé «Stratégies et techniques contre l'exclusion sociale et la pauvreté», qui est axé sur les systèmes communautaires qui fournissent une protection sociale et des services sociaux à leurs membres sous forme d'entraide et sur les liens à établir entre ce système décentralisé et les systèmes officiels de protection sociale. Ce programme s'appuie sur une stratégie qui consiste à former des experts dans ce domaine nouveau et complexe après une étude approfondie des principales initiatives existantes et des études de cas détaillées. L'objectif est de proposer un ensemble de services concrets (fondés sur les connaissances acquises) afin de promouvoir et de renforcer ces systèmes communautaires sur une grande échelle. Parallèlement, des activités consultatives sont entreprises, notamment en vue d'une stratégie de mobilisation active des ressources. En Afrique, ce programme a mis l'accent au départ sur l'accès des communautés rurales de Tanzanie et de neuf pays d'Afrique occidentale (Ghana, Nigéria, Guinée, Togo, Mali, Côte d'Ivoire, Burkina Faso, Sénégal et Bénin) à des soins de santé de base et d'urgence. Ce projet, qui est cofinancé par le gouvernement belge, est relié à d'autres organismes de développement, par lesquels il est cofinancé, y compris l'USAID, GTZ, la France, la Suisse, les Pays-Bas, le PNUD, le FNUAP et l'UNICEF, et il a obtenu le soutien d'autres donateurs. Les succès obtenus au début en Afrique occidentale ont permis d'organiser, en juin 1998 à Abidjan, un atelier régional spécial ayant pour mission de définir des stratégies pour appuyer la mise au point de techniques de micro-assurance susceptibles d'améliorer la protection sociale, qui a repris à son compte les stratégies du STEP sous le nom de Plate-forme d'Abidjan. Des manuels de formation ont été préparés à partir de l'expérience ouest-africaine. Ces manuels seront utilisés, avec des modifications selon le pays, dans d'autres régions de l'Afrique où ils serviront à renforcer d'autres initiatives communautaires visant à fournir des soins de santé et d'autres prestations de protection sociale. On est en train de préparer avec le gouvernement portugais un programme spécial, afin d'étendre les principes du STEP à l'Afrique lusophone (cinq pays). Un autre programme semblable mais destiné aux pays d'Afrique de l'Est et d'Afrique australe est en cours d'élaboration avec l'USAID.

67. Pour ce qui est des régimes institutionnalisés de sécurité sociale, les activités de coopération technique de l'OIT ont accordé une importance particulière à l'Afrique subsaharienne. Des études approfondies des régimes de sécurité sociale d'un certain nombre de pays ont été menées à bien, comme celles portant sur Madagascar, le Gabon, la République centrafricaine, le Togo, le Bénin, le Kenya et le Botswana, et l'assistance technique de l'OIT a joué un rôle important dans l'adoption de nouveaux régimes de sécurité sociale que ce soit en Tanzanie, en Namibie ou en Zambie. Surtout dans l'Afrique francophone, l'accent a été mis tout spécialement sur les problèmes qui ont gêné la gestion des régimes de sécurité sociale et que l'on retrouve dans de nombreux pays. A trois réunions des institutions de sécurité sociale de l'Afrique francophone, qui ont eu lieu à Dakar (1994), à Abidjan (1996) et à Yaoundé (1997), les pays d'Afrique occidentale et centrale ont fait des déclarations de principe concernant la réforme de la sécurité sociale. Ces déclarations, qui ont été approuvées par les institutions et par les partenaires sociaux, lancent un message très clair aux politiciens. Elles suivent de près les recommandations de l'OIT, qui insiste sur le fait que le rôle essentiel que joue la croissance économique dans la lutte contre la pauvreté et le relèvement du niveau de vie ne doit pas faire oublier l'importance des systèmes de protection sociale, qui permettent aux plus vulnérables de bénéficier eux aussi du développement.

d) Création d'emplois grâce au développement
des entreprises et des coopératives

68. Avec la crise économique et la crise de l'emploi, l'OIT est de plus en plus sollicitée par les Etats Membres, qui demandent à être soutenus dans leurs efforts de création d'emplois, axés sur le développement des petites et moyennes entreprises. Les programmes de l'OIT qui touchent à ce secteur prennent de plus en plus d'importance et de place et constituent pour l'OIT un instrument essentiel de soutien, que ce soutien prenne la forme d'un avis ou d'une assistance technique, ou encore les deux, les bénéficiaires étant des partenaires sociaux qui cherchent à accélérer la création d'emplois tout en augmentant la productivité et en améliorant les conditions de travail. Quels que soient la nature et les causes des crises et le niveau de développement national, la création d'emplois grâce au développement des entreprises, comme le réclament de plus en plus plusieurs pays en crise, peut continuer à servir d'instrument clé pour les économies touchées par une crise de l'emploi. Dans pratiquement toutes les rencontres tripartites de l'OIT, qu'elles soient nationales, régionales ou internationales, l'OIT est appelée sans aucune ambiguïté à soutenir les efforts de création d'emplois qui passent par le développement des entreprises(16) .

69. Face à la montée du chômage un peu partout dans le monde, l'OIT a lancé en 1998 un programme baptisé Programme international pour les petites entreprises (ISEP) qui vise à consolider et à étendre les efforts déployés par l'OIT pour promouvoir le développement des petites entreprises. Ce programme est aussi le principal instrument utilisé par l'OIT pour aider les Etats Membres à appliquer les dispositions de la recommandation sur les conditions générales pour la création d'emplois au sein des petites et moyennes entreprises, adoptée par la Conférence internationale du Travail en juin 1998. L'ISEP est un programme complet et rentable, dont l'impact est important et l'approche globale, et qui vise à aider les petites entreprises à exploiter leur potentiel de création d'emplois. Il encourage l'esprit d'entreprise et aide les petites entreprises à créer davantage d'emplois et à améliorer la qualité et la viabilité de ces emplois dans un environnement de plus en plus compétitif. Il s'attaque aux nombreux obstacles qui empêchent les petites entreprises d'exploiter tout leur potentiel de manière systématique et globale. L'ISEP s'adresse à tous ceux qui cherchent à sortir du cercle vicieux du chômage et de la pauvreté. Les véritables bénéficiaires de ce programme, ce sont les millions de petits entrepreneurs existants ou potentiels qui luttent pour leur survie, mais les petites entreprises qui ont une femme à leur tête ont encore plus sa faveur en raison des nombreux obstacles auxquels les femmes sont confrontées en tant que telles. Des activités spéciales destinées à aider les travailleurs licenciés dans les pays touchés par la crise financière sont également en préparation.

70. Soucieux d'atteindre le plus grand nombre, l'ISEP a entrepris de coopérer avec les partenaires locaux qui s'occupent du développement des petites entreprises. Les organismes publics, les organisations d'employeurs et de travailleurs, les chambres de commerce et les associations de petites entreprises, ainsi que les ONG qui fournissent des services de soutien aux entreprises, font partie de ses partenaires. Il accorde une importance particulière à l'amélioration de la qualité des emplois dans les petites entreprises, conformément aux normes internationales du travail.

71. La création d'emplois par le biais des programmes de développement des entreprises de l'OIT a abouti dans un grand nombre de pays aux niveaux de développement différents touchés par le chômage à des degrés différents(17) . En Equateur, un programme national de développement des petites entreprises a été mis au point, à la demande du gouvernement, et présenté lors d'un atelier qui s'est tenu en novembre 1998. En principe, l'OIT sera associée à la mise en œuvre de ce programme. Malgré la récente remontée des taux de croissance de certains pays, la majorité des pays de l'Afrique subsaharienne sont eux aussi confrontés à une grave crise de l'emploi et à la pauvreté. Etant donné l'urgence des efforts de création d'emplois et de la lutte contre la pauvreté, l'OIT a aidé le gouvernement de l'Ethiopie, du Kenya, du Nigéria, des Seychelles et de l'Ouganda à élaborer une politique de l'emploi en favorisant les micro-entreprises, ainsi que les petites et moyennes entreprises, en améliorant leur accès au crédit, en renforçant la capacité entrepreneuriale et en soutenant la création d'un environnement propice au développement des PME. Dans le cas de l'Ethiopie, l'œuvre de promotion de l'emploi par le développement des coopératives a été facilitée par le soutien apporté par l'OIT aux services du cabinet du Premier ministre qui s'occupent du développement des coopératives et de la promotion des affaires régionales. Avec l'assistance technique et les services consultatifs de l'OIT, un atelier national qui était chargé d'étudier le rôle des coopératives dans une économie de marché s'est efforcé de sensibiliser les politiciens, les planificateurs, les institutions publiques et privées, les donateurs et les ONG à la question du développement des coopératives en Ethiopie. Depuis lors, une déclaration sur la politique nationale de développement des coopératives a été publiée. Un autre atelier, parrainé par l'OIT et tenu en Ethiopie, s'est efforcé, pour sa part, de faire comprendre aux politiciens, aux responsables des institutions, aux donateurs et aux ONG l'importance du développement de l'esprit d'entreprise dans les écoles techniques et professionnelles et dans l'enseignement supérieur. A la suite de cet atelier, le ministère de l'Education est en train d'élaborer une politique nationale de développement de l'esprit d'entreprise dans les écoles techniques et professionnelles et dans les universités.

Pays touchés par un conflit

72. Les pays qui sortent d'un conflit armé sont appelés à réintégrer dans la vie civile un grand nombre de réfugiés revenus au pays, de personnes déplacées à l'intérieur du pays et d'anciens combattants. La seule manière d'assurer une réintégration durable de ces groupes et d'empêcher ainsi la résurgence du conflit est de leur fournir un emploi et un revenu. Nombreux sont les services de l'Etat qui ont complètement ou partiellement cessé de fonctionner, et les pays touchés par un conflit se caractérisent pour la plupart par une infrastructure sociale et productive complètement dévastée, une croissance économique stagnante ou négative et un taux de chômage élevé conjugué à une forte croissance démographique. Comme beaucoup de ces pays sont souvent en plein ajustement structurel, les possibilités d'emploi dans les secteurs public et structuré sont extrêmement limitées.

73. Ces dernières années, l'OIT a soutenu dans un certain nombre de pays des programmes de coopération technique qui montrent qu'il est possible de surmonter les obstacles existants et de créer des emplois même dans des circonstances aussi difficiles, par exemple en créant des mécanismes locaux qui facilitent les initiatives économiques prises pour promouvoir et soutenir les petites entreprises et les coopératives: en Amérique centrale, l'OIT a participé au programme PRODERE, programme multidisciplinaire et multi-institutions de l'ONU destiné aux personnes déplacées et réfugiées et aux personnes de retour dans leur pays qui est financé par le gouvernement italien, et qui a été réalisé entre 1990 et 1995 dans le cadre des efforts déployés par la communauté internationale pour consolider le processus de paix engagé en Amérique centrale. Dans ce cadre, l'OIT était chargée d'assurer la promotion des agences locales de développement économique, qui ont facilité la création au niveau local d'un consensus autour des objectifs économiques entre des parties qui avaient été souvent dans des camps opposés pendant le conflit, ce en amenant tous ceux qui avaient des intérêts dans l'économie locale à se regrouper pour aider à identifier les possibilités de faire des affaires qui existaient et à organiser les petites entreprises et les coopératives afin qu'elles puissent exploiter ces possibilités. Parmi eux se trouvaient des représentants locaux des organismes publics intéressés, des organisations d'employeurs et de travailleurs, des entreprises du secteur privé, des institutions de l'ONU, d'autres organisations internationales, des ONG et des églises présentes sur place.

74. Avec la signature de l'accord de paix en octobre 1992, le Mozambique s'est retrouvé avec une tâche énorme à accomplir: réintégrer dans la vie civile 100 000 soldats démobilisés, 1 700 000 réfugiés venus de pays voisins et 4 millions de personnes déplacées à l'intérieur du pays, et ce dans une économie dévastée par seize années de guerre civile. Etant donné leur importance pour la consolidation du processus de paix et pour la stabilité nationale, les soldats démobilisés avaient la priorité dans ce processus de réintégration, et l'OIT a été chargée d'élaborer un projet bien ciblé de formation des compétences et de développement de l'esprit d'entreprise. Ce projet a été réalisé par le ministère du Travail entre 1994 et 1998. Il offrait à la fois une formation professionnelle accélérée, des instruments appropriés et une formation entrepreneuriale de base qui devait permettre aux soldats démobilisés qui avaient des projets de création d'entreprises viables de s'installer à leur compte en les aidant à monter un projet d'entreprise et en leur facilitant l'accès au microcrédit. Ce projet a permis non seulement de former près de 10 000 soldats démobilisés, dont plus de 70 pour cent ont fini par trouver un emploi salarié ou par s'installer à leur compte dans un secteur lié à leur formation, mais aussi de doter le ministère du Travail des capacités techniques dont il avait besoin pour appliquer la méthodologie du projet à d'autres groupes cibles.

L'emploi indépendant dans les pays industrialisés

75. Face au grave problème du chômage de longue durée auquel sont confrontés de nombreux pays industrialisés, l'OIT a lancé un programme d'action visant la création d'entreprises par les chômeurs grâce au microcrédit dans les pays industrialisés. Ce programme qui évalue la performance des programmes d'emploi indépendant aux Etats-Unis, au Canada, au Royaume-Uni, en Irlande, en France, en Allemagne et aux Pays-Bas se penche sur des questions telles que les facteurs de survie des entreprises, les effets de déplacement, la performance des partenariats secteur public-secteur privé, la qualité de l'emploi indépendant (revenus, durée du travail, conditions de travail, etc.) et le financement au démarrage d'une entreprise, ainsi que les perspectives à long terme. Dans chacun de ces pays, un comité directeur composé de partenaires importants comme les organismes publics intéressés, les partenaires sociaux, les banques, les programmes de microfinancement et les instituts de recherche établit un programme d'activités à l'échelle nationale, avec l'OIT comme facilitateur. Les enseignements que l'on en tirera permettront de mieux conseiller les responsables en matière de législation et de politique pour l'emploi indépendant.

76. Le programme d'action a beaucoup intéressé un grand nombre d'organismes privés et publics et d'organisations, y compris des fondations connues et d'autres organisations internationales comme l'OCDE, qui sont prêts à participer au financement des études, des enquêtes et des réunions prévues. Bien qu'il soit encore trop tôt pour évaluer l'impact de ce programme d'action sur les programmes d'emploi indépendant et de microfinancement des pays industrialisés, l'accueil qui lui a été réservé par un grand nombre d'organisations et d'organismes montre qu'il répond à une demande réelle et que l'OIT est bien placée pour jouer un rôle de facilitateur et de catalyseur dans les pays industrialisés.

Les coopératives et la crise

77. Les coopératives ont démontré avec les années leur efficacité lorsqu'il s'agit de créer des emplois et des revenus pour un grand nombre de personnes. Ce sont des acteurs importants dans certains secteurs des pays industrialisés comme la commercialisation des produits agricoles, la vente de consommation et les services bancaires. Avec la privatisation et la restructuration des entreprises publiques et le déclin du rôle de l'Etat dans la vie économique, les entreprises coopératives, surtout dans l'agriculture et l'agro-industrie, sont bien placées pour fournir un emploi durable à ceux qui risquent autrement de se retrouver sans emploi. C'est pourquoi l'OIT redouble aujourd'hui d'efforts pour aider les Etats Membres à exploiter pleinement le potentiel de création d'emplois des entreprises. Les coopératives ne sont pas de simples employeurs (plus de 5 millions de personnes sont directement employées par les coopératives en Europe); elles fournissent aussi et surtout un cadre approprié pour l'emploi indépendant productif (les coopératives ouvrières comptent près de 100 millions de membres dans le monde entier) en permettant à des particuliers de rassembler leurs ressources, leurs compétences et leur savoir. En outre, les coopératives aident à consolider les possibilités d'emploi existantes, surtout dans les zones rurales et dans le secteur non structuré, en fournissant aux producteurs isolés des services appropriés en amont et en aval de la production, y compris des crédits. Les réseaux de petites entreprises coopératives constituent un excellent moyen de renforcer ces entreprises et d'optimiser ainsi leur potentiel de création d'emplois.

78. S'appuyant sur une étude approfondie sur la création d'emplois par les coopératives, l'OIT conseille aujourd'hui des gouvernements par le biais d'un programme connu sous le nom de COOPREFORM. Elle aide ces gouvernements à élaborer des politiques appropriées de développement des coopératives et des lois sur les coopératives qui créent un climat favorable à la création et au développement de coopératives autonomes capables de fonctionner comme des entreprises du secteur privé économiquement viables. Elle fournit également une assistance technique axée sur la création d'emplois dans les coopératives dans le cadre de programmes comme ACOPAM, qui a créé ou consolidé des dizaines de milliers d'emplois dans la région du Sahel, INTERCOOP, un programme interrégional qui crée des emplois en établissant des relations commerciales entre les coopératives du Sud et celles du Nord, et Jobs for Africa, dont le volet coopératives devrait permettre de créer 8 000 emplois et d'en consolider 16 000 en favorisant la création de coopératives non conventionnelles dans dix pays africains. Ce faisant, l'OIT collabore avec un grand nombre de partenaires comme l'Alliance internationale des coopératives, les mouvements de coopératives nationaux, le système des Nations Unies, la Banque mondiale et des donateurs bilatéraux.

e) Crise économique et égalité entre hommes et femmes

79. On sait que les crises économiques affectent beaucoup moins les hommes que les femmes; ce phénomène souligne la vulnérabilité de ces dernières sur le marché du travail, qui tient à plusieurs facteurs liés à la structure économique, juridique et institutionnelle de la société. Si l'élimination des discriminations fondées sur le sexe exige des mesures correctives (l'OIT y travaille actuellement dans le cadre de son Programme international pour des emplois en plus grand nombre et de meilleure qualité pour les femmes), des programmes d'action ciblés sont nécessaires pour compenser les inégalités dont souffrent les femmes en matière d'emploi et de revenu et pour améliorer leur accès aux assurances sociales. Certaines des activités de l'OIT évoquées plus haut comportent des mesures d'appui à l'emploi des femmes: 43 pour cent des 2,7 millions de journées de travail générées par la campagne d'emploi d'urgence de l'OIT menée au Cambodge ont profité aux femmes. Outre les efforts déployés pour intégrer les principes d'égalité entre les sexes dans ses diverses activités, l'OIT a mis sur pied des actions visant spécifiquement à atténuer les difficultés que les femmes rencontrent en temps de crise. Ces actions sont décrites ci-après.

Promotion de l'emploi des femmes dans le contexte
de l'ajustement structurel et de la réforme économique

80. Dans les années quatre-vingt et quatre-vingt-dix, nombre de pays en développement ont adopté des programmes de stabilisation et d'ajustement structurel mais ce n'est qu'à la fin des années quatre-vingt que l'on a commencé à prendre conscience de leurs conséquences sociales et de la vulnérabilité particulière de certains groupes de la population. Pourtant, on continuait d'attribuer les difficultés des femmes à leur rôle au sein de la famille (élever les enfants et tenir le ménage), un rôle qui a pâti par exemple de la réduction des dépenses de santé et d'éducation, et on ne s'intéressait pas à leurs besoins en tant que travailleuses et productrices. Procéder à des ajustements structurels consiste à affecter les ressources humaines et matérielles en fonction des indications et incitations fournies par les programmes de réforme. Cette aptitude à délaisser les secteurs en déclin au profit des activités porteuses détermine directement l'ampleur des gains et des pertes que peuvent espérer ou subir les différents groupes de la population. Toutefois, compte tenu des inégalités entre les sexes quant à la maîtrise des ressources productives (éducation, formation, propriété foncière et capital) et quant à l'accès à ces ressources, les hommes et les femmes n'ont ni les mêmes moyens ni les mêmes perspectives.

81. En coopération étroite avec les partenaires sociaux, les ONG et les universités, l'OIT a lancé un projet multinational qui a pour l'instant été mis en œuvre à Sri Lanka, en Inde, en République-Unie de Tanzanie, au Zimbabwe et en Côte d'Ivoire; des préparatifs à cet effet sont en cours en Egypte. Le DANIDA, l'ACDI et le gouvernement des Pays-Bas ont complété les ressources provenant du budget ordinaire de l'OIT.

82. Plusieurs types d'activités ont été organisés en fonction de la situation socio-économique et des priorités de chaque pays: instauration ou institutionnalisation du dialogue social tripartite au moyen d'ateliers et de réunions au niveau national, création d'équipes spéciales ou de réseaux nationaux chargés d'assurer la poursuite du dialogue entamé et de mettre en œuvre les mesures retenues. Dans presque tous les pays, ces activités ont permis pour la première fois d'examiner au niveau national les rapports entre parité, emploi et réforme économique. Ateliers et équipes spéciales ont amené à collaborer nombre d'administrations, d'organisations de travailleurs et d'employeurs, d'associations de femmes, de chercheurs, d'universitaires et d'organismes locaux. Ils ont permis de comparer en fonction du sexe l'incidence, sur l'emploi, des réformes économiques menées dans le secteur urbain non structuré, les secteurs structuré, privé et public et le secteur rural et agricole et de définir leurs besoins et d'évaluer leurs perspectives d'avenir. En République-Unie de Tanzanie, le ministère du Travail et de la Jeunesse a officiellement reconnu, en janvier 1998, à l'Equipe spéciale sur les questions de parité dans le monde du travail la qualité d'instance nationale pour les questions de parité, d'emploi et de travail.

83. Adoption d'un plan d'action prioritaire. En Inde, à Sri Lanka, en République-Unie de Tanzanie, au Zimbabwe et en Côte d'Ivoire, les ateliers ont abouti à l'adoption de plans d'action établissant des priorités concernant la recherche et la collecte de données, les réformes législatives, la promotion de l'emploi dans certains secteurs et la protection sociale. Des plans d'action complémentaires ont été élaborés et mis en œuvre en Inde; d'autres sont encore en cours de réalisation à Sri Lanka, en République-Unie de Tanzanie et au Zimbabwe. Des mémorandums d'accord ont été signés entre l'OIT (comme dans le cas des activités financées par le DANIDA) et les gouvernements concernés en vue de doter les plans d'action complémentaires d'un cadre opérationnel. En République-Unie de Tanzanie et au Zimbabwe, qui procèdent actuellement à la révision de leur législation du travail, les équipes spéciales ont donné la priorité à l'achèvement de l'examen des aspects des lois actuelles et futures en matière d'égalité des sexes qui ont une incidence sur l'emploi. Dans ces deux pays, les plans d'action donnent une place importante à l'évaluation des besoins particuliers des femmes dans le secteur urbain non structuré ainsi qu'au développement de leur capacité de gain.

84. Collecte et diffusion des données. L'insuffisance de données précises sur les conséquences des réformes économiques pour certains groupes de la population a rendu beaucoup plus difficile l'élaboration de mesures appropriées. La collecte d'informations et la réalisation d'études sur des thèmes bien déterminés ont donc constitué une part importante du programme et ont fait travailler de nombreux statisticiens et instituts de recherche, ainsi que des organismes nationaux de statistiques. Les enseignements tirés de ces activités ont été utilisés dans le cadre d'ateliers pour identifier les domaines prioritaires et établir les plans d'action et ont été diffusés par l'intermédiaire des réseaux et des équipes spéciales.

Systèmes de protection sociale, promotion de l'emploi
et lutte contre la pauvreté

85. Depuis 1996, des activités sont en cours dans le cadre d'un programme d'action de l'OIT pour la période 1996-97 (Réforme économique et changement structurel: promotion de l'emploi des femmes et de leur participation aux fonds sociaux) et d'un projet de coopération technique actuellement mis en œuvre grâce à un financement du DANIDA. Les systèmes de protection sociale et les fonds sociaux (une nouvelle génération de systèmes de protection créés dans les années quatre-vingt) se développent rapidement en Amérique latine, en Afrique, en Asie et en Europe centrale et orientale, surtout depuis la crise asiatique, et retrouvent la place qui était la leur dans la panoplie des instruments utilisés pour atténuer les conséquences sociales des crises économiques et des programmes d'ajustement et de transition. Les débats continuent d'aller bon train sur la véritable finalité des programmes de protection sociales: simples mesures d'urgence ou mesures structurelles de lutte contre la pauvreté. Le débat sur les fonds sociaux et les programmes de protection sociale ont toutefois laissé de côté deux questions essentielles du point de vue de l'OIT: le rôle et l'efficacité des mesures de promotion de l'emploi et les questions de parité.

86. Plusieurs études de cas approfondies sur les questions de parité dans les fonds sociaux et autres systèmes de protection sociale ont été réalisées en Bolivie, au Honduras, au Mexique, au Pérou, en Egypte, à Madagascar et en Zambie. Elles font apparaître les défauts de ces systèmes, l'efficacité réduite des programmes de promotion de l'emploi mis en œuvre grâce aux portefeuilles d'investissement des fonds sociaux, surtout auprès des femmes. Grâce aux enseignements tirés de ces études, il a été décidé que la nouvelle génération de fonds sociaux devra davantage tenir compte des questions de parité. Cet exercice a abouti à l'établissement de directives visant à prolonger le dialogue, au niveau national et avec la communauté internationale, la Banque mondiale et les banques régionales, sur la conception de systèmes de protection sociale plus adaptés, directives qui ont servi tout dernièrement dans le cadre d'une mission exploratoire de la Banque mondiale qui s'est rendue en Indonésie en octobre 1997 et d'initiatives menées par l'OIT en Thaïlande en vue de renforcer les capacités nationales en matière de protection sociale. De nouvelles activités sont prévues en Asie pour améliorer l'accès des femmes à ces systèmes et renforcer la parité dans le cadre de certains fonds sociaux consacrés à l'emploi.

Les travailleurs à domicile dans l'économie mondiale: la crise asiatique

87. Les travailleurs à domicile comptent parmi les groupes les plus vulnérables de la population active, car ils ne bénéficient généralement pas de la protection du droit du travail et des systèmes de sécurité sociale. Leurs sources de revenus sont précaires. Ils n'ont guère de pouvoir de négociation vis-à-vis de leurs employeurs parce qu'ils travaillent chez eux et sont de ce fait socialement invisibles et inorganisés. Dans notre économie mondialisée, le travail à domicile est devenu une forme de travail banale, un simple rouage du mécanisme mondial de production. La crise qui sévit actuellement en Asie a mis en relief la vulnérabilité de cette catégorie de travailleurs, et notamment de ceux dont l'activité est liée au commerce international, dont ils subissent les aléas.

88. Les activités de coopération technique menées dans ce domaine, d'abord en Inde avec les fabricants de bidis (cigarettes), les brodeurs de saris, etc., puis en Thaïlande, aux Philippines et en Indonésie, ont permis de mettre au point un système permettant à la fois d'améliorer l'emploi et le revenu des travailleurs à domicile et d'élargir leur accès à la protection sociale. Ce système comporte quatre volets, dont la portée et la forme varient en fonction du contexte socio-économique du pays concerné: i) constitution d'organisations et de réseaux de travailleurs à domicile et renforcement du pouvoir de négociation de ces travailleurs pour leur permettre d'obtenir de meilleures conditions d'emploi et d'accroître leurs revenus; ii) amélioration de la capacité de gain par la formation, le développement de l'esprit d'entreprise, l'aide à la commercialisation et l'amélioration de la productivité; iii) élargissement de l'accès à la protection sociale par la réforme des législations, la fourniture de conseils juridiques et l'adhésion à des systèmes d'assurance sociale non conventionnels fondés sur l'effort collectif; iv) mise en œuvre de mesures destinées à faire mieux connaître le travail à domicile (recherche, concertation et amélioration de la collecte et de la diffusion des informations sur ce thème).

89. Ces activités ont abouti à la mise en place de structures et de mécanismes qui ont fait leurs preuves dans le contexte actuel de crise. Les associations de travailleurs à domicile et les réseaux d'institutions nationales gouvernementales et non gouvernementales constitués en vue d'apporter une assistance à ces travailleurs cherchent activement - et trouvent - des remèdes collectifs aux effets de la crise. Il faut maintenant s'attacher à renforcer les organisations de travailleurs à domicile et à élaborer des mesures susceptibles d'élever à un niveau raisonnable le niveau de protection apporté par les systèmes d'assurance sociale de ces travailleurs. En concertation étroite avec les partenaires nationaux, de nouvelles activités destinées à satisfaire les besoins des travailleurs à domicile dans le contexte de la crise qui sévit actuellement en Indonésie, aux Philippines et en Thaïlande sont à l'étude; elles devraient être mises en œuvre en 1999.

V. Suivi des activités et évaluation de leur efficacité

90. Si les activités de l'OIT examinées ci-dessus permettent de répondre directement aux situations de crise signalées par les mandants, il est difficile, voire impossible, d'évaluer leur efficacité au niveau national. L'incidence directe de certaines activités a déjà été examinée (voir dans l'annexe III l'évaluation du Programme à forte intensité d'emplois de l'OIT). L'efficacité d'une mesure dépend généralement de la nature de cette dernière et des moyens mis en œuvre. La réadaptation des anciens combattants du Mozambique par le développement des entreprises et des coopératives a donné de très bon résultats, mais n'a certainement pas suffi à satisfaire tous les besoins du pays dans ce domaine. Il faut préciser que l'efficacité globale d'une mesure donnée sur l'emploi ne peut pas être évaluée au seul vu de ses résultats immédiats. Des synergies sont à l'œuvre dont on ne saurait négliger l'effet multiplicateur.

91. Dans une situation de crise généralisée, seule une approche concertée permet d'obtenir des résultats tangibles et durables; aussi convient-il de multiplier les mesures qui tendent au même but (travaux d'infrastructure à forte intensité d'emplois, promotion de la petite entreprise, création d'agences locales de développement économique, formation professionnelle, etc.). Les autorités nationales et internationales ont salué le travail de coordination effectué par l'OIT dans le processus de reconstruction du Cambodge. Cette façon d'aborder les problèmes devrait dans l'avenir avoir les faveurs des organismes de financement de la coopération technique. La République du Congo constitue un autre exemple de coordination des efforts.

92. A la demande du représentant résident et du coordonnateur aux affaires humanitaires du PNUD, l'OIT a mené en novembre 1998 une mission interinstitutions destinée à élaborer une stratégie et des activités prioritaires en vue de l'insertion des jeunes au Congo, pays qui a connu en 1993 et 1997 deux guerres civiles relativement brèves mais très violentes.

93. Les partenaires sociaux de l'OIT et les ministères compétents ont discuté d'une stratégie combinant la formation professionnelle, l'apprentissage, le développement des micro-entreprises et des petites et moyennes entreprises et les travaux à forte intensité d'emplois. La mission a débouché sur un programme de réinsertion sociale et économique des jeunes comportant sept volets techniques: i) l'éducation pour tous en vue du rétablissement de la paix; ii) la culture, les loisirs et la communication; iii) la formation professionnelle et l'apprentissage; iv) les micro-entreprises et les petites et moyennes entreprises; v) le crédit aux micro-entreprises et aux petites et moyennes entreprises; vi) la reconstruction des infrastructures et vii) la santé et la protection sociale. D'autres pays d'Afrique centrale affectés par des conflits ont demandé à l'OIT de leur fournir une assistance similaire (par exemple la République démocratique du Congo et le Burundi). La réinsertion économique et sociale des jeunes, qu'il s'agisse ou non de pays qui ont souffert de la guerre, exige une approche globale et donne à l'OIT l'occasion de contribuer davantage à la coopération interinstitutions.

94. L'OIT répond souvent aux demandes de ses mandants sous la forme de conseils dont l'efficacité réelle n'est pas toujours facile à mesurer. La mise en œuvre des recommandations ainsi formulées appartient au gouvernement concerné, mais l'OIT devrait s'intéresser de plus près à la suite qui leur est donnée. Il faudrait voir également ce qu'il advient des activités mises en œuvre une fois qu'elles sont achevées pour s'assurer qu'elles sont poursuivies si nécessaire. Le Bureau prend actuellement des mesures à cet effet, qui devraient améliorer l'efficacité de ses services(18) .

95. Les activités de promotion et de protection de l'emploi, même lorsqu'elles sont entreprises dans l'urgence, nécessitent souvent des préparatifs longs et délicats et la mise en place de capacités et d'institutions. En outre, les objectifs ne peuvent être atteints que si l'on tient compte du contexte. Par exemple, la promotion de l'emploi est tributaire d'une croissance économique soutenue et d'une productivité en hausse; l'aptitude à l'emploi est sous l'influence de nombreux facteurs, notamment l'amélioration et la diversification des compétences; la protection et la sécurité de l'emploi sont tributaires des organismes et mécanismes de protection sociale du pays concerné. Si l'OIT continue de traiter le problème de l'emploi et des revenus des travailleurs, soumis à rude épreuve en temps de crise, au moyen de mesures d'urgence, d'autres activités de l'Organisation visent à améliorer de façon durable les compétences des travailleurs par la promotion de la productivité, de la formation, de la protection sociale et des institutions.

96. Les activités de l'OIT décrites ci-dessus ont été mises en œuvre en concertation avec les partenaires sociaux. L'Organisation a toujours favorisé le dialogue sur les questions potentiellement conflictuelles et sur les mesures de suivi de crise: des projets sous-régionaux(19)  sont actuellement exécutés en Afrique et en Asie en vue de promouvoir le dialogue social par le renforcement des institutions consultatives tripartites et l'amélioration de l'aptitude des partenaires sociaux à participer activement aux consultations tripartites sur les politiques économiques et sociales nationales. Favoriser ce dialogue dès le début du processus de reconstruction s'est révélé extrêmement utile pour les pays sortant d'un conflit. Un des éléments de cette stratégie est l'élaboration de programmes de formation spécifiques touchant au droit du travail et aux relations professionnelles, notamment dans les pays en transition vers la démocratie. Ces programmes visent à promouvoir la démocratie sur le lieu de travail par la sensibilisation des travailleurs et des employeurs au principe de la non-discrimination et par la prévention et le règlement des différends. Entre autres exemples de ce type d'activité, on peut indiquer le projet OIT/Suisse sur la prévention et le règlement des différends et la promotion de la démocratie sur le lieu de travail en Afrique du Sud, ainsi que le projet pilote OIT/Suisse destiné à promouvoir les relations professionnelles, la paix et la stabilité en Afrique australe. De même, le programme d'action de l'OIT sur l'ajustement structurel, l'emploi et le rôle des partenaires sociaux vise à encourager les organisations de travailleurs et d'employeurs à participer à la conception et à la mise en œuvre des politiques d'ajustement destinées à minimiser les effets néfastes des réformes économiques.

97. La crise économique et le chômage élevé qui touchent plusieurs pays d'Asie menacent de s'étendre à d'autres régions du monde. L'OIT y trouve l'occasion d'élargir et de mieux coordonner son action en faisant participer davantage les pays à la définition de ses activités et à la mise au point d'un calendrier de mise en œuvre échelonné au niveau national. La commission voudra sans doute noter que les nombreuses activités entreprises par l'OIT dans les pays d'Asie concernés sont décrites dans un document du Bureau soumis pour examen lors d'un colloque qui se tient pendant la présente session du Conseil d'administration. Ce colloque devrait fournir de nouvelles orientations sur le rôle futur de l'OIT dans les pays en crise(20) .

98. A côté de ses activités visant à répondre directement aux besoins de ses mandants, l'OIT est l'institution chef de file pour les questions d'emploi dans diverses activités conjointes menées en collaboration avec les institutions financières internationales et d'autres organismes des Nations Unies. Nombre de ces institutions financières ont décidé de créer des fonds sociaux et d'entreprendre diverses activités dans le secteur social, et l'OIT est invitée à participer activement à celles qui concernent le prêt au secteur social menées en Thaïlande par la Banque mondiale et la Banque asiatique de développement. En outre, l'OIT est de plus en plus souvent appelée à participer à l'étude des solutions permettant de sortir de la crise et à la mise en place d'une réglementation mondiale. Que ce soit dans le cadre du G7 ou des institutions de Bretton Woods, l'OIT a toujours insisté sur la nécessité de placer l'emploi au centre des politiques économiques, d'asseoir ces politiques sur un consensus social et de travailler à la généralisation progressive des systèmes d'assurance sociale afin de protéger les droits fondamentaux des travailleurs.

VI. Le rôle futur de l'OIT

99. A l'évidence, l'OIT est investie d'un rôle particulier dans l'atténuation des répercussions sociales de la crise économique mondiale. L'Organisation sera d'autant plus sollicitée que les perspectives économiques de nombreux Etats Membres sont incertaines, compte tenu notamment des risques très élevés d'extension de la crise financière qui touche de nombreuses puissances économiques. En outre, l'extension de la crise asiatique, avec son cortège de problèmes sociaux, nous oblige à une évaluation plus approfondie de cette crise et des activités de l'OIT.

100. La crise économique actuelle apporte de nouvelles justifications aux principes et aux politiques de l'OIT en matière de justice sociale et de démocratie. Alors qu'en cette veille du XXIe siècle, l'humanité a clairement fait le choix de la démocratie et des droits de l'homme fondamentaux, les principes de l'OIT constituent un cadre tout indiqué pour concilier progrès économique et progrès social. Parmi les organisations internationales, l'OIT est la seule à réunir les employeurs et les travailleurs, la seule à créer des normes du travail destinées à promouvoir le progrès économique et social et à lutter contre la régression sociale, et la seule à veiller à leur application. A une époque où l'homme fait face à une insécurité croissante et où les risques de conflit se multiplient, surtout en temps de crise, le respect des normes fondamentales du travail de l'OIT, telles qu'elles sont approuvées dans la Déclaration de Copenhague sur le développement social et dans la Déclaration de l'OIT relative aux principes et droits fondamentaux au travail, constitue un repère sur la voie du progrès économique et permettra d'éviter les crises sociales.

101. La mesure dans laquelle l'OIT peut contribuer à accélérer la sortie d'une crise et à réduire le risque qu'elle se répète dépend en grande partie de la manière dont on interprète les causes de la crise et les raisons pour lesquelles elle se poursuit. Les crises résultent souvent d'erreurs stratégiques dans des domaines qui ne relèvent pas de la compétence de l'OIT, mais il ne fait pas de doute que l'application des principes soutenus par l'Organisation, tels que la transparence dans l'établissement des politiques, le dialogue tripartite et une protection sociale suffisante peuvent largement contribuer à éviter les crises ou à en abréger la durée.

102. Conformément à ces principes et en pleine concertation avec les partenaires sociaux, les activités de l'OIT devraient s'intégrer harmonieusement au cadre national mis en place pour gérer la crise et assurer la reprise économique et sociale, cadre constitué notamment de mesures dans les domaines social et du travail qui ne peuvent être acceptées que si elles sont négociées dans un cadre tripartite par des organisations de travailleurs et d'employeurs suffisamment fortes. Le contrat social ainsi conclu peut largement contribuer à l'instauration de conditions favorables au redressement rapide d'une économie en crise.

103. On ne peut progresser sur la voie de la justice sociale, de la liberté et de la sécurité sans croissance économique. On ne peut créer des emplois productifs sans une croissance soutenue et sans une productivité et une compétitivité accrues. Les compétences techniques de l'OIT doivent être utilisées avant tout pour aider les partenaires sociaux à concevoir et à mettre en œuvre des politiques ayant pour but de créer des emplois par le développement des entreprises, de promouvoir la qualité de ces emplois, d'améliorer véritablement la productivité et les conditions de travail du secteur non structuré et d'accroître les compétences et l'aptitude à l'emploi. Ces activités devront tenir pleinement compte des critères de l'OIT en matière d'emploi des femmes et d'égalité des sexes.

104. La politique de partenariat actif a été conçue en vue de recenser les domaines dans lesquels les différents pays ont besoin d'une assistance technique de l'OIT. L'Organisation pourrait s'en servir pour organiser le débat sur la nature et la portée de la crise et sur l'orientation à donner aux politiques qui, selon les gouvernements et les partenaires sociaux, nécessitent l'appui de l'OIT. On pourrait ainsi définir plus facilement les activités prioritaires de l'Organisation compte tenu de ses ressources et de ses capacités. Une telle entreprise pourrait nécessiter l'envoi de missions ad hoc dans les pays touchés par la crise et une meilleure coordination de l'action de l'OIT en pleine concertation avec les partenaires sociaux. Si leur conception résulte d'une action coordonnée et si leur objectif déclaré est l'efficacité, les futures activités de coopération technique auront de meilleures chances de bénéficier d'apports externes et, partant, de produire de bons résultats.

105. Les contraintes auxquelles l'OIT doit faire face en matière de ressources et de capacités détermineront, pour une large part, la portée et l'efficacité des activités entreprises. Pour répondre aux demandes toujours plus nombreuses qui lui sont adressées, l'Organisation doit non seulement trouver de nouvelles ressources, mais aussi renforcer ses moyens techniques et institutionnels. Interrogés sur la manière dont ils gèrent les situations de crise dans leurs régions respectives, la plupart des services extérieurs de l'OIT se sont plaints d'un manque de moyens et, souvent, de spécialistes locaux.

106. Comme l'OIT a pu le constater récemment dans les pays confrontés à une grave crise sociale, les institutions multilatérales, les institutions financières internationales et les donateurs lui demandent de plus en plus souvent de mettre à disposition ses compétences en matière de lutte contre les effets sociaux de la crise. L'Organisation réponde favorablement, mais la commission voudra sans doute noter qu'il s'agit essentiellement d'aider les pays concernés à passer un cap difficile dans le domaine social. L'OIT doit collaborer davantage avec les institutions de Bretton Woods non seulement dans le domaine de la lutte contre les effets de la crise, mais aussi en insistant pour faire passer ses principes dans les politiques économiques pour qu'elles aient des effets positifs sur l'emploi, les salaires et les revenus. Afin de donner effet à l'engagement en matière de plein emploi que les Etats Membres ont pris en vertu de la Déclaration de Copenhague, et qui figurait déjà dans la Déclaration de Philadelphie, l'OIT sera de plus en plus souvent appelée à aider ses mandants à élaborer des stratégies de croissance créatrices d'emplois. Cette opinion a été réaffirmée lors de la sixième réunion biennale des responsables de la planification de l'emploi, qui s'est tenue à Abidjan en février 1999.

107. La récente crise a clairement montré les limites de la croissance économique et de la compétitivité, et que les pays, quel que soit leur niveau de développement, doivent mettre en place des garde-fous pour tenter d'éviter une catastrophe sociale telle que celle qui frappe certains pays asiatiques qui, hier encore, étaient les pays du «miracle économique». La croissance est certes nécessaire pour créer des emplois et assurer la prospérité des individus, mais, faute de l'asseoir sur une base sociale suffisante et sur un solide système de protection sociale, on risque de voir le consensus social voler en éclats, l'écart des revenus se creuser encore davantage et la reprise se faire attendre encore longtemps. L'OIT luttera sans relâche pour faire admettre ce principe, aussi bien dans sa campagne pour les droits de l'homme fondamentaux que dans les services consultatifs et techniques qu'elle fournit à ses mandants.

108. La commission voudra sans doute discuter de l'expérience acquise par l'OIT en matière de lutte contre la crise économique mondiale et dans le cadre des activités qu'elle a entreprises pour aider ses Etats Membres et les partenaires sociaux à y faire face. En outre, la commission souhaitera peut-être préciser certaines questions et donner des orientations quant au rôle que l'OIT devra jouer dans l'avenir dans les pays touchés par la crise.

Genève, le 23 février 1999.

1.  Voir E. Lee: The Asian Financial Crisis: The Challenge for Social Policy (Genève, BIT, 1998).

2.  Documents GB.274/4/1, GB.274/4/2 et GB.274/4/3.

3.  Voir BIT: Des emplois pour l'Afrique (Genève, 1997).

4.  BIT: Employment Policies in Economic Restructuring of Latin America and the Caribbean (Genève, 1991); BIT: Rapport du Directeur général, onzième Conférence régionale asienne (Genève, 1991); BIT: L'ajustement: un défi pour l'Afrique (Genève, 1989).

5.  Voir C. Evans-Klock, et coll.: Worker displacement: public policy and labour-management initiatives in selected OECD countries, Employment and Training Papers, no 24, BIT, 1998.

6.  Voir The social impact of the Asian financial crisis: Technical report for discussion at the High-Level Tripartite Meeting on Social Responses to the Financial Crisis in East and South-East Asian Countries (Bangkok, 22-24 avril 1998), BIT, mars 1999 (http://www.ilo. org/public/english/60empfor/cdart/bangkok/index.htm). Le gouvernement et les partenaires sociaux participent étroitement à la conception et à la mise en œuvre de ces activités.

7.  Employment and Training Paper, no 24, avril 1998.

8.  Voir document GB.274/ESP/5, et Auer P.: Europe's employment revival: four small European countries compared, document soumis à un colloque tripartite de l'OIT, 2-3 mars 1999, Genève.

9.  Pour les récentes initiatives concernant la promotion des politiques actives du marché du travail et le renforcement des services publics de l'emploi dans les pays d'Asie affectés par la crise, voir document GB.274/4/3.

10.  Document GB.273/ESP/4/1.

11.  Advisory Support, Information Services and Training for Labour-based Infrastructure Programmes (Soutien consultatif, services d'information et de formation pour les programmes d'infrastructure fondés sur la main-d'œuvre).

12.  Documents GB.261/ESP/4 et GB.261/6/28.

13.  Document GB.269/5.

14.  En ce qui concerne la raison d'être et l'élaboration d'une politique de protection sociale, voir E. Lee, op. cit. (1998).

15.  En fait, la plupart des divergences entre l'OIT et la Banque mondiale de cette époque portaient moins sur le contenu ou la nécessité d'une réforme du système de pensions de la Bulgarie que sur les échéances et la programmation des mesures à prendre.

16.  Voir par exemple les conclusions de la Commission sur les politiques de l'emploi lors de la session de 1996 de la Conférence internationale du Travail, et plus récemment le rapport tripartite établi à l'issue de la Consultation régionale asienne concernant le suivi du Sommet mondial pour le développement social (Bangkok, 13-15 janv. 1999).

17.  Le document GB.273/ESP/4/2 en donne plusieurs exemples; pour une évaluation des activités de création d'entreprises lancées dans les économies en crise d'Asie, voir le document du Conseil d'administration destiné au colloque du Conseil d'administration de mars 1999.

18.  Document GB.273/TC/1.

19.  Projet OIT/Norvège pour la promotion du tripartisme et du dialogue social dans les politiques nationales des pays d'Afrique australe; projet OIT/Belgique destiné à promouvoir le dialogue social en Afrique francophone (PRODIAF); projet OIT/Norvège sur la promotion du tripartisme et l'amélioration des relations professionnelles en Asie.

20.  Voir à l'annexe I les différentes activités entreprises par l'OIT en Thaïlande dans le contexte de la crise économique. Voir également le document GB.274/4/3.

Annexe I

Principales activités menées pour faire face
à la crise économique en Thaïlande

Activités régionales

Activités nationales

Annexe II

Bulgarie: évolution mensuelle du taux de change
et de l'indice des prix à la consommation
en 1996 et 1997

Taux de change du lev en dollars des Etats-Unis: colonnes striées; IPC: colonnes en noir.

Pour le taux de change comme pour l'IPC, c'est la variation en pourcentage par rapport à la valeur du mois précédent qui est donnée ici.

Source: BIT-ECO (Annuaire Bulgarie, 1998).

Annexe III

Le Programme à forte intensité d'emploi de l'OIT:
une évaluation indépendante

Une évaluation indépendante du Programme à forte intensité d'emploi de l'OIT, lancé au début des années soixante-dix, a été faite en 1997. L'objectif de ce programme est de renforcer la capacité des Etats Membres d'élaborer et de mettre en œuvre des programmes d'infrastructure à forte intensité d'emploi qui permettent de réduire la pauvreté de manière durable grâce à des programmes de création d'emplois viables, surtout dans les zones rurales.

La stratégie suivie par ce programme se place à trois niveaux:

Il ressort de l'évaluation de ce programme que l'expérience très riche acquise au niveau microéconomique avait donné à l'OIT une compétence technique, une crédibilité et une visibilité dans le domaine des techniques fondées sur la main-d'œuvre. Cette évaluation conclut que, pour les travaux à forte intensité de main-d'œuvre, l'OIT a un avantage comparatif majeur sur les donateurs bilatéraux, qui cherchent parfois à promouvoir leur propre matériel et leurs propres techniques, et sur les donateurs multilatéraux, qui n'ont pas en eux les compétences techniques ou l'expérience nécessaires et qui n'aiment pas avoir recours à des tiers. Les termes «à forte intensité de main-d'œuvre» et «à forte intensité d'emploi» signifient que la main-d'œuvre remplace les machines en toutes circonstances. Les mots «fondés sur la main-d'œuvre», qui correspondent à la stratégie actuelle du programme, signifient qu'on utilise une combinaison optimale de main-d'œuvre et de machines qui tient compte des conditions locales. Le type de technique fondée sur la main-d'œuvre utilisée varie d'un pays à l'autre. C'est pourquoi le programme a fait preuve de souplesse dans la pratique.

Les techniques fondées sur la main-d'œuvre ne sont pas encore très connues, ou sont considérées par beaucoup comme des techniques dépassées. Les faits montrent qu'elles peuvent très bien être à la fois efficaces et efficientes dans certaines situations. La rentabilité du programme a été prouvée et documentée: les méthodes fondées sur la main-d'œuvre créent trois à cinq fois plus d'emplois et utilisent 60 pour cent de devises en moins que les approches fondées sur l'équipement. La faiblesse de beaucoup d'Etats Membres (surtout dans l'Afrique subsaharienne et en Asie du Sud) en termes de personnel compétent et motivé a empêché le développement des capacités. Certains Etats avaient toutefois bien intégré l'élaboration et la mise en œuvre du programme dans la structure gouvernementale.

L'organisation du programme et surtout la place de ASIST (Advisory Support Information Services and Training for Asia and the Pacific) et de ACTIF (projets sous-régionaux du programme) dans la structure d'appui de l'OIT restent à préciser.

Le programme s'occupe de plus en plus du problème de viabilité des infrastructures créées en matière d'emploi, et ce avec un certain succès. Cela a d'autant plus d'importance que les gouvernements des pays qui bénéficient de ce programme semblent avoir donné un rang de priorité peu élevé à la maintenance de l'infrastructure, qui est essentielle si l'on veut avoir des effets durables.

Le rapport d'évaluation recommande à l'OIT d'élaborer une stratégie globale de création d'emplois que le programme pourrait reprendre et qui fixerait des priorités très claires aux chefs de programme. Il faudra également améliorer, tant au sein de l'Organisation qu'à l'extérieur, la communication sur le programme et sur l'expérience qu'il a acquise avec les techniques fondées sur la main-d'œuvre. Ce programme devra trouver, par ailleurs, un moyen d'encourager la participation active des partenaires sociaux de l'OIT et des indicateurs de succès simples, mesurables et faciles à utiliser aux niveaux microéconomique, intermédiaire et macroéconomique pour mesurer son propre impact. Le rapport recommande la réimplantation de l'unité d'évaluation et de documentation du programme.

La principale leçon que l'on peut tirer de cet exercice d'évaluation est que ce programme devrait continuer à relier les activités de terrain aux conseils concernant le niveau macroéconomique pour démontrer la nécessité à tous les niveaux d'une action intense qui repose sur de bons fondements. Il faudrait également donner de l'importance à la maintenance de l'infrastructure si l'on veut que celle-ci soit durable.

Annexe IV

Tableau 1. Taux de chômage dans le monde

Pays avancés

Taux de chômage

Augmentation en
pourcentage du
nombre des chômeurs

 1987

 1993

 1997

1987-97

1993-97

Pays avancés

7,6

8,0

7,3

0,7

-1,6

    Europe

10,4

10,6

10,5

1,1

0,01

    Japon

2,8

2,5

3,4

2,9

8,5

    Etats-Unis

6,2

6,9

4,9

-1,0

-6,8

    Autres pays avancés (Australie, Canada, Nouvelle-Zélande)

8,3

11,0

8,8

2,0

-4,1

Amérique latine et Caraïbes

5,7a

-

7,4

7,3b

-

Chine

2,0

2,6

3,0c

-

-

Inde

3,8

2,3

-

-

-

Autres pays d'Asie

4,3

4,4

4,2

1,6

0,8

Europe centrale et orientale et Russie

-

7,2

9,6d

-

9,1e

a 1990.   b 1990-1997.   c 1996.   d 1996.   e 1993-1996.
Sources: BIT: Annuaire des statistiques du travail 1997 (Genève, 1997) et Informa: Panorama laboral'97 (Lima, 1997); OCDE: Perspectives de l'emploi 1998 (Paris, 1998) et Statistiques de la population active (Paris, 1997). Les calculs se fondent sur les résultats des enquêtes sur la main-d'œuvre (pays avancés, autres pays d'Asie et d'Europe centrale et orientale) et sur les ménages et sur des données officielles (Amérique latine et Caraïbes) ou des sources nationales (Chine, Inde). On ne dispose pas de données exhaustives pour l'Afrique.

Annexe V

Tableau 2. Taux d'augmentation de l'emploi et de la main-d'œuvre (en pourcentage)

Pays avancés

Emploi

Main-d'œuvre

1987-97

1993-97

1987-97

1993-97

Pays avancés

1,1

1,0

1,1

0,8

    Europe

    0,9

    0,4

    0,9

    0,3

    Japon

    1,0

    0,4

    1,1

    0,6

    Etats-Unis

    1,4

    1,9

    1,3

    1,3

    Autres pays avancés (Australie, Canada, Nouvelle-Zélande)

1,3

2,0

1,4

1,4

Amérique latine et Caraïbes

2,9
(1990-97)

-

3,2
(1990-97)

-

Chine

2,2
(1990-94)

-

1,5
(1987-96)

1,1
(1993-96)

Inde

2,4
(1987-93)

-

2,2
(1987-93)

-

Autres pays d'Asie

2,0
(1990-96)

2,4
(1993-96)

1,9
(1990-96)

2,3
(1993-96)

Europe centrale et orientale

-

-1,8
(1993-96)

-

-0,9
(1993-96)

Sources: BIT: Annuaire des statistiques du travail 1997 (Genève, 1997) et Informa: Panorama laboral'97 (Lima, 1997); OCDE: Perspectives de l'emploi 1998 (Paris, 1998) et Statistiques de la population active (Paris, 1997). Les calculs se fondent sur les résultats des enquêtes sur la main-d'œuvre (pays avancés, autres pays d'Asie et d'Europe centrale et orientale) et sur les ménages et sur des données officielles (Amérique latine et Caraïbes) ou des sources nationales (Chine, Inde). On ne dispose pas de données exhaustives pour l'Afrique.

Tableau 3. Projections de la croissance mondiale
(variation en pourcentage du PIB réel mondial)

Perspectives de l'économie mondiale (FMI)

1997

1998

1999

2000

Octobre 1997

4,2

4,3

4,4

4,6

Décembre 1997

4,1

3,5

4,1

4,4

Mai 1998

4,1

3,1

3,7

3,8

Octobre 1998

4,1

2,0

2,5

3,7

Décembre 1998

4,2

2,2

2,2

3,5

Annexe VI

Tableau 4. Croissance annuelle du PIB (en pourcentage)
par rapport au PIB de 1987 (à prix et taux de change constants)

1997

1998 (P)

1999 (P)

2000 (P)

Banque
mondiale

FMI

Banque
mondiale

FMI

Banque
mondiale

FMI

Banque
mondiale

FMI

1. Thaïlande

-0,4

-0,4

-7,0

-8,0

0,3

1,0

2,6

2. Corée, Rép. de

5,5

5,5

-6,5

-7,0

1,0

1,0

3,5

3. Indonésie

4,6

4,6

-15,3

-15,3

2,8

3,4

2,3

4. Malaisie

7,9

7,7

-5,1

-7,5

0,5

-2,0

4,2

5. Philippines

5,2

5,2

-0,5

0,2

2,5

2,5

4,4

1,3,4 et 5 (ANASE)

3,7

-10,6

-1,4

1-5

4,5

-8,0

0,1

3,2

6. Japon

0,9

1,4

-2,5

-2,8

-0,5

7. Chine

9,1

8,8

7,2

7,2

6,6

8. Brésil

3,0

3,2

0,7

0,5

-1,0

9. Russie, Féd. de

0,9

0,7

-5,0

-5,7

-8,3

Monde

3,2

4,2

1,8

2,2

1,9

2,2

2,7

3,5

Note: Croissance annuelle du PIB en pourcentage par rapport au PIB de 1987 à prix et taux de change constants.
Sources: Banque mondiale, Global Economic Prospects 1998-99 (déc. 1998), tableaux 1-9, 1-2 et tableau A-2-1; FMI: Perspectives de l'économie mondiale, déc. 1998, tableaux 4.1, 4.6 et 1.1; Banque mondiale: Global Economic Prospects and the Developing Countries 1998/99: Beyond Financial Crisis; BIRD: Washington 1999; FMI: Perspectives de l'économie mondiale, déc. 1998, Washington, DC, déc. 1998; FMI: Perspectives de l'économie mondiale, déc. 1998, Washington, DC, mai 1998.

Annexe VII

Tableau 5. Augmentation de la pauvreté due à la crise (prévisions pour 1998)

Augmentation du nombre
des pauvres

Due au chômage

Due à l'inflation

 

En millions

En % de la
population

En millions

En % du
total

En millions

En % du
total

Indonésie

39,9

20

12,3

30,8

27,6

69,2

Corée, Rép. de

5,5

12

4,7

85,5

0,8

14,5

Thaïlande

6,7

12

5,4

80,6

1,3

19,4

Source: FMI: Perspectives de l'économie mondiale, oct. 1998.


Tableau 6. Production et emploi dans certains pays d'Europe centrale et orientale, 1989-1997 (variation en pourcentage sur la période en prix constants)

PIB

Emploi

Bulgarie

-35,8

-24,7

*

République tchèque

-2,5

-7,6

Hongrie

-9,6

-27,4

*

Pologne

+11,8

*

-11,7

Estonie

-22,9

-23,0

*

Russie, Fédération de

--41,4

-13,5

Ukraine

-59,8

-11,5

* 1989-1996.
Source: Etude sur la situation économique de l'Europe, Genève: NU/CEE, 1998, no 2, citée dans Follow-up to the Social Summit in CEE countries.

Annexe VIII

Croissance économique annuelle en Amérique latine
et dans deux économies géantes de la région, le Brésil et l'Argentine
Source: Commission économique des Nations Unies
pour l'Amérique latine et les Caraïbes


Mise à jour par VC. Approuvée par NdW. Dernière modification: 21 février 2000.

Pour tout renseignement complémentaire, s'adresser au Service des Relations Officielles (REL OFF) au tel: +41.22.799.7732, fax: +41.22.799.8944 ou par e-mail: RELOFF@ilo.org

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