Trabajo forzoso en Myanmar (Birmania)
Informe de la Comisión de Encuesta
instituida en virtud del artículo 26 de la Constitución
de la Organización Internacional del Trabajo para examinar
la observancia por Myanmar del Convenio
sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29)
Organización Internacional del Trabajo
Ginebra, 2 de julio de 1998
Parte I. Institución de la Comisión
1. Presentación de la queja e institución de la Comisión de Encuesta
Parte II. Procedimiento seguido por la Comisión
2. Primera reunión de la Comisión
1) Declaración solemne hecha por los miembros de la Comisión
2) Adopción del procedimiento seguido por la Comisión
3) Comunicación de informaciones complementarias
4) Medidas adoptadas con miras a la segunda reunión y a los trabajos ulteriores de la Comisión
3. Comunicaciones recibidas por la Comisión después de su primera reunión
1) Comunicaciones recibidas de las partes
2) Comunicaciones recibidas de las otras fuentes solicitadas
4. Segunda reunión de la Comisión
5. Visita de la Comisión a la región
6. Tercera reunión de la Comisión
Parte III. Alegaciones presentadas por las partes y antecedentes históricos del caso
7. Resumen de la queja y de las observaciones del Gobierno
1) Alegaciones de hecho presentadas por los querellantes
2) Reclamación de 1993 presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT
Parte IV. Examen del caso por la Comisión
A. Derecho internacional general -- trabajo forzoso, esclavitud y otras prácticas análogas
B. Obligaciones impuestas por el Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29)
1) Medidas requeridas en virtud del párrafo 1) del artículo 1 y del artículo 25 del Convenio
2) Definición del trabajo forzoso u obligatorio y alcance de las excepciones
3) Estado actual del párrafo 2 del artículo 1 y de los artículos 4 y siguientes del Convenio
10. Breve descripción de Myanmar
11. Legislación de Myanmar relativa al caso
2) Restricciones a la libertad de circulación y la ciudadanía
3) Servicio militar obligatorio y alistamiento forzoso
4) Sanciones relativas a la imposición ilícita del trabajo forzoso u obligatorio
12. Conclusiones de la Comisión en relación con los hechos
B. Características generales de la actuación de las autoridades de Myanmar
C. Análisis temático de las formas de trabajo y de los servicios requeridos por ciertas autoridades
13. Conclusiones sobre el cumplimiento del Convenio
a) Ambito de aplicación de la definición de trabajo forzoso
b) Inaplicabilidad de las excepciones que se definen en el párrafo 2 del
artículo 2 del Convenio
c) Expiración del período transitorio
d) Papel desempeñado por las directivas secretas y pagos de salario
2) Legislación sobre ciudadanía y otros instrumentos relativos a la libertad de circulación
3) Legislación sobre el servicio militar obligatorio
4) Sanciones por imponer ilegalmente trabajo forzoso u obligatorio
B. Las prácticas nacionales consideradas a la luz del Convenio
1) Requisición de mano de obra
2) Requisición de mano de obra para diversos fines, a la luz de las excepciones que figuran en los apartados a), b), d) y e) del párrafo 2 del artículo 2 del Convenio
a) Transporte de cargas
b) Trabajo en campamenos militares y otros trabajos de ayuda a los
militares
c) Reclutamiento forzoso
d) Trabajo agrícola, explotación forestal y otros proyectos de producción
e) Construcción y mantenimiento de carreteras, vías férreas y puentes
f) Otras obras de infraestructura
g) Trabajos de carácter general
a) Importancia supletoria del artículo 4 y siguientes del Convenio
b) Violación de prohibiciones específicas
4) Sanciones por la imposición ilegal de trabajo forzoso u obligatorio
Parte V. Conclusiones y recomendaciones
14. Conclusiones y recomendaciones
Anexos
- Pruebas complementarias presentadas por los querellantes en octubre de 1996
- Observación del Gobierno de Myanmar sobre la queja inicial y las pruebas complementarias presentadas por 25 delegados trabajadores a la 83.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT
- Reglas para la audiencia de los testigos
- Lista de los documentos recibidos por la Comisión después de su primera reunión
- Lista de los documentos recibidos por la Comisión después de la segunda reunión
- Lista de los documentos recibidos durante las audiencias
- Resúmenes de los testimonios
- Lista de documentos recibidos durante la visita a la región
- Mapas de Myanmar
- Nombres, términos extranjeros y acrónimos.
- Ejemplos de órdenes recibidas por la Comisión
- Orden del Presidente del Consejo de Estado para la Restauración de la Ley y el Orden Públicos (SLORC) sobre el asunto de la «prohibición de las contribuciones en trabajo no remunerado en proyectos de desarrollo nacional» de fecha 2 de junio de 1995
- El Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29)
Institución de la Comisión
1. Presentación de la queja e institución
de la Comisión de Encuesta
1. Mediante una carta de 20 de junio de 1996, dirigida al Director General de la OIT, 25 delegados trabajadores a la 83.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo (junio de 1996)(1) presentaron una queja en virtud del artículo 26 de la Constitución contra el Gobierno de Myanmar por incumplimiento del Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29), que ese país ratificó en 1955 y que está en vigor desde el 4 de marzo de 1956. La queja declara en particular que:
Las gravísimas violaciones al Convenio [núm. 29] por parte de Myanmar vienen siendo objeto de comentarios por los órganos de control de la OIT desde hace 30 años. En 1995 y una vez más en 1996, han sido objeto de párrafos especiales en los informes de la Comisión de Aplicación de Normas y en el corriente año el Gobierno también fue señalado por la Comisión por su «falta continua de aplicación» del Convenio.
Además, en noviembre de 1994, el Consejo de Administración adoptó el informe del comité que había establecido para examinar la reclamación formulada por la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres [CIOSL] contra el Gobierno de Myanmar por no asegurar el cumplimiento efectivo del Convenio núm. 29.
El Gobierno ha demostrado su falta de voluntad para actuar ante las reiteradas solicitudes que le dirigieran los órganos de control de la OIT para abolir y suprimir la legislación que permite la utilización del trabajo forzoso y garantizar su eliminación en la práctica. Habida cuenta de esas circunstancias, la Comisión de Aplicación de Normas expresó nuevamente su honda preocupación por el recurso sistemático al trabajo forzoso que se hace en Myanmar.
A pesar de sus afirmaciones de que las facultades atribuidas en virtud de la legislación incriminada, la ley de aldeas, de 1908, y la ley de ciudades, de 1907, han caído en desuso desde 1967 y de que en la actualidad son objeto de examen con miras a su derogación, es notorio que el Gobierno no ha facilitado la información solicitada con respecto a la adopción de medidas concretas para modificar la legislación pertinente. En efecto, no caben dudas de que la práctica del trabajo forzoso se extiende cada vez más y de que las autoridades de Myanmar son directamente responsable de su aumento y participan activamente en su explotación.
La reclamación presentada en enero de 1993 por la CIOSL en virtud del artículo 24 de la Constitución, trataba el caso especial del reclutamiento forzoso y la explotación de cargadores por parte de los militares que, en ese momento, era la causa principal de preocupación.
Ello no obstante, desde entonces se recurre sistemáticamente al trabajo forzoso, en proporciones sin precedentes y en un número cada vez mayor de sectores de actividad. En la actualidad son muy numerosas las personas sometidas a trabajos forzosos en la construcción de vías férreas, carreteras, trabajos de construcción y otros proyectos de infraestructura, muchos de los cuales se relacionan con los esfuerzos del Gobierno para fomentar el turismo en Myanmar.
Además, los militares recurren a la confiscación de las tierras de los pobladores, obligándolos a cultivarlas en beneficio de los militares que se han apropiado de ellas.
La situación actual es que el Gobierno de Myanmar, lejos de adoptar medidas para poner término a la práctica del trabajo forzoso, lo alienta de manera activa, de tal manera que en la actualidad nos encontramos ante un abuso de carácter endémico que afecta a cientos de miles de trabajadores sometidos a las formas más extremas de explotación que con demasiada frecuencia tienen por resultado la pérdida de vidas humanas.
2. Por carta de fecha 31 de octubre de 1996 que se adjunta al presente informe(2) se han comunicado elementos de prueba suplementarios a la OIT en nombre de los querellantes.
2) Disposiciones de la Constitución de la Organización
Internacional del Trabajo concernientes
a las quejas relativas al incumplimiento
de los convenios ratificados
3. El procedimiento según el cual los delegados trabajadores han presentado su queja contra el Gobierno de Myanmar está establecido en los artículos 26 a 29 y 31 a 34 de la Constitución de la OIT que se transcriben seguidamente:
Artículo 26
1. Cualquier Miembro podrá presentar ante la Oficina Internacional del Trabajo una queja contra otro Miembro que, a su parecer, no haya adoptado medidas para el cumplimiento satisfactorio de un convenio que ambos hayan ratificado en virtud de los artículos precedentes.
2. El Consejo de Administración podrá, si lo considera conveniente y antes de referir el asunto a una Comisión de Encuesta, según el procedimiento que más adelante se indica, ponerse en relación con el gobierno contra el cual se presente la queja, en la forma prevista en el artículo 24.
3. Si el Consejo de Administración no considera necesario comunicar la queja al gobierno contra el cual se haya presentado, o si, hecha la comunicación, no se recibiere dentro de un plazo prudencial una respuesta que le satisfaga, el Consejo de Administración podrá nombrar una comisión de encuesta encargada de estudiar la cuestión planteada e informar al respecto.
4. El Consejo podrá seguir el mismo procedimiento de oficio o en virtud de una queja presentada por un delegado de la Conferencia.
5. Cuando el Consejo de Administración examine una cuestión suscitada por la aplicación de los artículos 25 ó 26, el gobierno interesado, si no estuviere ya representado en el Consejo de Administración, tendrá derecho a designar un delegado para que participe en las deliberaciones del Consejo relativas a dicha cuestión. La fecha en que deban efectuarse las deliberaciones se notificará en tiempo oportuno al gobierno interesado.
Artículo 27
En caso que decidiera someter a una comisión de encuesta una queja recibida en virtud del artículo 26, cada Miembro, le concierna o no directamente la queja, se obliga a poner a disposición de la comisión todas las informaciones que tuviere en su poder relacionadas con el objeto de dicha queja.
Artículo 28
La comisión de encuesta, después de examinar detenidamente la queja, redactará un informe en el cual expondrá el resultado de sus averiguaciones sobre todos los hechos concretos que permitan precisar el alcance del litigio, así como las recomendaciones que considere apropiado formular con respecto a las medidas que debieran adoptarse para dar satisfacción al gobierno reclamante, y a los plazos dentro de los cuales dichas medidas debieran adoptarse.
Artículo 29
1. El Director General de la Oficina Internacional del Trabajo comunicará el informe de la comisión de encuesta al Consejo de Administración y a los gobiernos a los cuales concierna la queja, y procederá a su publicación.
2. Cada uno de los gobiernos interesados deberá comunicar al Director General de la Oficina Internacional del Trabajo, dentro de un plazo de tres meses, si acepta o no las recomendaciones contenidas en el informe de la comisión y, en caso de que no las acepte, si desea someter la queja a la Corte Internacional de Justicia.
Artículo 31
La decisión de la Corte Internacional de Justicia sobre cualquier reclamación o cuestión que se le haya sometido en virtud del artículo 29 será inapelable.
Artículo 32
La Corte Internacional de Justicia podrá confirmar, modificar o anular las conclusiones o recomendaciones que pudiere haber formulado la comisión de encuesta.
Artículo 33
En caso de que un Miembro no dé cumplimiento dentro del plazo prescrito a las recomendaciones que pudiere contener el informe de la comisión de encuesta o la decisión de la Corte Internacional de Justicia, según sea el caso, el Consejo de Administración recomendará a la Conferencia las medidas que estime convenientes para obtener el cumplimiento de dichas recomendaciones.
Artículo 34
El gobierno acusado de incumplimiento podrá informar en cualquier momento al Consejo de Administración que ha adoptado las medidas necesarias para cumplir las recomendaciones de la comisión de encuesta o las contenidas en las decisiones de la Corte Internacional de Justicia, y podrá pedir que se constituya una comisión de encuesta encargada de comprobar sus aseveraciones. En este caso, serán aplicables las disposiciones de los artículos 27, 28, 29, 31, y 32 y si el informe de la comisión de encuesta o la decisión de la Corte Internacional de Justicia fueran favorables al gobierno acusado de incumplimiento, el Consejo de Administración deberá recomendar que cese inmediatamente cualquier medida adoptada de conformidad con el artículo anterior.
3) Resumen de las medidas tomadas por el Consejo
de Administración de la Oficina Internacional
del Trabajo después de la presentación
de la queja y de la institución
de la Comisión de Encuesta
4. En su 267.ª reunión (noviembre de 1996), el Consejo de Administración examinó un informe que le fue sometido por su Mesa respecto de la queja (GB.267/16/2). Dicho informe recordaba, entre otras cosas, las fechas de ratificación y de entrada en vigor del Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29) (en adelante denominado «Convenio núm. 29») para Myanmar. Asimismo, indicaba que los 25 querellantes eran, en la fecha en que presentaron la queja, delegados trabajadores de sus países respectivos a la 83.ª reunión de la Conferencia. Por consiguiente, dichos delegados, en virtud del párrafo 4 del artículo 26 de la Constitución, podían presentar una queja si, a su parecer, Myanmar no daba cumplimiento satisfactorio al Convenio núm. 29. Por otra parte, el informe señalaba:
En la presente etapa, sería improcedente toda discusión sobre el fondo de la queja presentada. En efecto sería incompatible con el carácter judicial del procedimiento previsto en los artículos 26 y siguientes de la Constitución que se proceda a una discusión en el Consejo de Administración sobre el fondo de una queja antes de que dicho Consejo disponga de las consideraciones del gobierno contra el cual se dirige la queja y de la apreciación objetiva del conjunto del caso por parte de un organismo independiente. Además, dicha discusión sería inapropiada mientras se halle pendiente ante el Consejo de Administración una propuesta de remitir la queja a una comisión de encuesta o mientras el asunto se halle en instancia ante una comisión de ese tipo. Si se considera necesario instituir una comisión de encuesta -- decisión ésta, en virtud, del párrafo 4 del artículo 26 de la Constitución, corresponde al Consejo de Administración --, sólo cuando dicha comisión haya presentado su informe sobre el fondo de la queja, podrá pedirse a dicho Consejo que tome medidas sobre la misma.
5. Durante la misma reunión, el Consejo de Administración adoptó las decisiones siguientes:
a) que el Director General debía invitar al Gobierno de Myanmar a que comunicara sus observaciones sobre la queja a más tardar el 31 de enero de 1997;
b) de conformidad con el párrafo 5 del artículo 26 de la Constitución, el Consejo de Administración debía invitar al Gobierno de Myanmar a designar un delegado para que participara en las deliberaciones del Consejo de Administración en las reuniones ulteriores en que se examinara esta cuestión. Al dirigirse esta invitación al Gobierno de Myanmar, el Director General debía poner en su conocimiento que el Consejo de Administración preveía examinar esta cuestión en su 268.ª reunión, que tendría lugar en Ginebra, en marzo de 1997.
6. Por carta de fecha 23 de diciembre de 1996, el Director General informó al Gobierno de Myanmar acerca de las decisiones antes mencionadas.
7. Por carta de fecha 5 de febrero de 1997, la Misión Permanente de la Unión de Myanmar en Ginebra comunicó las observaciones del Gobierno de Myanmar sobre la queja y los elementos de prueba adicionales presentados. Este documento (sin sus anexos confidenciales) figura en anexo al presente informe (anexo II).
8. En su 268.ª reunión (marzo de 1997), el Consejo de Administración examinó otro informe de su Mesa (GB.268/15/1) que indicaba que:
Existen contradicciones entre la versión de los hechos presentada en las alegaciones y la que figura en las observaciones del Gobierno de Myanmar. No parece, sin embargo, que haya razón para el Consejo de Administración entre en un debate de fondo si lo que se prevé es constituir una comisión de encuesta, en virtud del párrafo 4 del artículo 26 de la Constitución, para que lleve a cabo con la mayor prontitud posible una valoración objetiva de la situación. Tal como ya se indicó en el informe presentado por la Mesa ante la 267.ª reunión del Consejo, si se inicia tal procedimiento, sería incompatible con el carácter judicial del mismo abrir un debate antes de que la comisión de encuesta haya presentado sus conclusiones.
En vista de lo indicado, el Consejo de Administración decidió que la cuestión debía remitirse sin más debate a una comisión de encuesta nombrada en conformidad con el artículo 26 de la Constitución. El Consejo de Administración recordó que los miembros de la Comisión debían designarse con arreglo a los mismos criterios y actuar en las mismas condiciones que los miembros de las comisiones nombradas anteriormente, en virtud del artículo 26 de la Constitución. Dichos Miembros ejercerían sus funciones a título individual y personal, serían escogidos por su imparcialidad, integridad y prestigio y se comprometerían mediante una declaración solemne a ejercer sus deberes y atribuciones «con honor, fidelidad, imparcialidad y conciencia». El Consejo de Administración agregó que la Comisión debía fijar su propio procedimiento en conformidad con las disposiciones de la Constitución.
9. Durante la misma reunión, el Consejo de Administración decidió que la comisión estuviese
compuesta de la siguiente manera, en conformidad con la propuesta del Director General
(GB.268/14/8):
Presidente: |
Sir William DOUGLAS, PC, KCMG (Barbados); ex embajador, ex presidente del Supremo Tribunal de Barbados; ex presidente del Consejo de Enseñanza Jurídica de los países del Caribe miembros de la Commonwealth; ex presidente del Comité Jurídico Interamericano; ex juez de la Suprema Corte de Justicia de Jamaica; y Presidente de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT. |
Miembros: |
Sr. Prafullachandra Natvarlal BHAGWATI (India); ex presidente de la Corte Suprema de la India; ex primer presidente del Tribunal Superior de Gujarat; ex presidente de las Comisiones de Asistencia Jurídica y de Reforma Judicial del Gobierno de Gujarat; ex presidente de la Comisión de Asistencia Jurídica del Gobierno de la India; ex presidente de la comisión nombrada por el Gobierno de la India para poner en práctica los sistemas de asistencia jurídica en el país; miembro de la Comisión Internacional de Derechos Humanos de la Asociación de Derecho Internacional; miembro del Comité de Redacción de Informes de la Commonwealh; presidente del Comité Nacional de Bienestar Social y Económico del Gobierno de la India; «ombudsman» del periódico Times of India; presidente del Consejo Consultivo del Centro para la Independencia de Jueces y Abogados (Ginebra); vicepresidente de «El Taller»; presidente del Comité de Verificación de Cuentas de los Servicios Postales y Telefónicos de la India; miembro del Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, y miembro de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT. Sra. Robyn A. LAYTON (Australia); abogada; miembro del Colegio de Abogados; directora de la Empresa Nacional de Ferrocarriles; ex comisario de la Comisión de Seguro de Salud; ex presidenta de la Comisión Australiana de Deontología Médica del Consejo Nacional de Salud e Investigaciones Médicas; ex abogada honoraria del Consejo de Defensa de las Libertades Cívicas de Australia Meridional; ex abogada del Consejo Central de Tierras Aborígenes; ex presidenta del Consejo de Australia Meridional sobre Discriminación Sexual; ex juez y vicepresidenta de la Comisión y del Tribunal Laboral de Australia Meridional; ex presidenta del Tribunal Federal de Apelaciones Administrativas y miembro de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT. |
1. Los delegados trabajadores eran los Sres. E. About-Rizk (Líbano), C. Agyei (Ghana), K. Ahmed (Pakistán), M. Blondel (Francia), W. Brett (Reino Unido), U. Edström (Suecia), la Sra. U. Engelen-Kefer (Alemania), los Sres. R. Falbr (República Checa), C. Gray (Estados Unidos), S. Itoh (Japón), Y. Kara (Israel), A. Lettieri (Italia), I. Mayaki (Níger), S. Mookherjee (India), B.P. Mpangala (República Unida de Tanzanía), J.-C. Parrot (Canadá), la Sra. P.O. O'Donovan (Irlanda), los Sres. F. Ramírez León (Venezuela), Z. Rampak (Malasia), I. Sahbani (Túnez), A. Sánchez Madariaga (México), G. Sibanda (Zimbabwe), L. Sombes (Camerún), L. Trotman (Barbados) y T. Wojcik (Polonia).
2. Anexo I.